Observatorio de Gobernanza Migratoria y Derechos Humanos — OGMDH-Chile
Serie: Artículos Expertos OGMDH-Chile | Artículo Experto N°3 | Miércoles 18 de marzo de 2026
Control migratorio y Estado de Derecho:
Los límites jurídicos de la seguridad fronteriza en Chile
Resumen
El despliegue del Plan Escudo Fronterizo —que incluye militarización de la frontera norte, construcción de zanjas y tecnologías de vigilancia— representa el momento de mayor intensidad en la política de control migratorio del Chile reciente. Este artículo sostiene que el fortalecimiento del control fronterizo es una potestad legítima del Estado, pero que su ejercicio está sujeto a límites normativos precisos derivados de la Ley N° 21.325, la Constitución Política y los tratados internacionales ratificados por Chile. A esos límites jurídicos se suma una constatación estructural de gobernanza: las 37.000 órdenes de expulsión pendientes de ejecución —en un sistema que ejecuta entre 800 y 1.200 anuales— demuestran que el problema migratorio chileno no es de voluntad política, sino de capacidad institucional. La tesis central es que ninguna política migratoria basada exclusivamente en el control y la expulsión puede ser, al mismo tiempo, jurídicamente sostenible y administrativamente eficaz.
Palabras clave
Plan Escudo Fronterizo · control migratorio · Estado de Derecho · gobernanza migratoria · expulsión · proporcionalidad · capacidad institucional
I. Introducción: un nuevo ciclo, viejos límites
Durante las últimas semanas la política migratoria volvió al centro del debate público en Chile. El gobierno anunció un conjunto de medidas bajo el denominado Plan Escudo Fronterizo, orientado a reforzar el control fronterizo en el norte del país. Entre las acciones informadas figuran el bloqueo de pasos no habilitados, el despliegue de aproximadamente 3.000 efectivos militares y policiales, la construcción de barreras físicas y zanjas en zonas de ingreso irregular, y el uso de tecnologías de vigilancia como drones y sensores de monitoreo.
El contexto en que se adoptan estas medidas es relevante para comprenderlas: Chile tiene hoy una población extranjera estimada en torno al 14,9 % del total, frente al 8,2 % registrado en 2017. Se estima que cerca de 320.000 personas se encontrarían en situación migratoria irregular. En ciudades del norte como Arica, con aproximadamente 230.000 habitantes, la presión migratoria ha adquirido una visibilidad particular, asociada en el debate público a percepciones de inseguridad y a la presencia documentada de organizaciones criminales transnacionales.
Sin embargo, la legitimidad de una política migratoria en una democracia constitucional no se mide solo por su firmeza o su recepción política inmediata. Se mide también —y principalmente— por su compatibilidad con el marco jurídico vigente y por su eficacia real. Esos dos planos, el normativo y el institucional, son los que este artículo examina.
II. La realidad estructural: cuando el Estado acumula más de lo que puede ejecutar
El debate sobre el Plan Escudo Fronterizo no puede disociarse de un dato institucional que lo antecede y condiciona: Chile acumula más de 37.000 órdenes de expulsión pendientes de ejecución, junto a 85.000 en tramitación y más de 120.000 solicitudes administrativas sin resolver. Este dato no proviene de una crítica opositora, sino de información de fuentes institucionales y de prensa de referencia.
La evidencia empírica muestra que el Estado ejecuta entre 800 y 1.200 expulsiones anuales, a un costo aproximado de $3.000.000 CLP por persona. En términos administrativos, ejecutar las 37.000 órdenes vigentes requeriría entre 30 y 40 años al ritmo actual. Incluso en escenarios de intensificación operativa, no menos de 10 a 12 años.
Desde la perspectiva de la teoría del derecho administrativo, un acto administrativo que no puede ejecutarse de manera real y oportuna pierde eficacia material, aunque conserve validez formal. El riesgo no es solo de ineficacia: es también de arbitrariedad selectiva, cuando el Estado elige qué órdenes cumple y cuáles no, sin criterios transparentes ni predecibles. Esta es una de las tensiones más delicadas que enfrenta hoy la gobernanza migratoria chilena.
III. Marco jurídico: los límites que el Estado no puede traspasar
El fortalecimiento del control fronterizo es una facultad legítima del Estado. La Ley N° 21.325 de Migración y Extranjería regula expresamente las potestades de control de ingreso, permanencia y egreso de personas extranjeras. Sin embargo, su ejercicio está sujeto a condiciones que no son meramente formales.
En primer término, el artículo 129 de la Ley N° 21.325 obliga a ponderar, antes de dictar una expulsión, factores como la gravedad de los hechos, el tiempo de residencia, la existencia de cónyuge o conviviente con residencia en Chile, y especialmente la existencia de hijos en el país, su edad, la relación con ellos y el interés superior del niño. Esta disposición transforma la expulsión en una medida sujeta a un juicio individualizado de proporcionalidad, incompatible con cualquier lógica de automatismo sancionatorio.
En segundo término, el artículo 132 exige resolución fundada y notificación previa al afectado, quien dispone de diez días para presentar descargos. La jurisprudencia reciente de la Corte Suprema ha sido inequívoca: sin notificación válida y sin examen serio de las circunstancias familiares, la expulsión deviene jurídicamente vulnerable.
En tercer término, el artículo 4 de la misma ley ordena al Estado asegurar el pleno ejercicio de los derechos de niños, niñas y adolescentes independientemente de la situación migratoria de sus padres, y establece que los NNA extranjeros no estarán sujetos a las sanciones migratorias de la ley. El artículo 12 refuerza esto mediante el principio pro homine, que ordena interpretar los derechos según la norma más amplia y las restricciones según la interpretación más estricta.
A estos estándares nacionales se suman los derivados de los tratados internacionales ratificados por Chile: el principio de no devolución (non-refoulement) en materia de refugio y protección internacional, la Convención sobre los Derechos del Niño y los estándares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en materia de unidad familiar y migración.
IV. Seguridad y migración: la distinción que la política pública no puede ignorar
El debate público ha vinculado crecientemente la migración irregular con la seguridad ciudadana. Parte de esa preocupación es legítima: la presencia de organizaciones criminales transnacionales ha sido documentada en investigaciones policiales en distintos países de la región y en Chile.
Sin embargo, es jurídicamente incorrecto y políticamente contraproducente fundir en un mismo diagnóstico dos fenómenos radicalmente distintos: la migración como fenómeno social estructural, compuesto mayoritariamente por personas que buscan mejores condiciones de vida, y la criminalidad organizada transnacional, que utiliza rutas de movilidad para expandir sus actividades ilícitas.
Confundir ambos fenómenos conduce a políticas de securitización migratoria que criminalizan a personas por su condición de migrantes antes que por sus conductas, lo que es incompatible con el principio constitucional de igualdad ante la ley (artículo 19 N° 2 CPR) y con el principio de proporcionalidad que rige toda sanción administrativa. El resultado es doble: se vulneran derechos de personas que no representan riesgo alguno y, simultáneamente, se diluyen los recursos del Estado en una persecución indiferenciada que no resuelve la criminalidad organizada.
V. Gobernanza comparada: lo que la experiencia internacional enseña
La experiencia internacional en materia de control fronterizo ofrece una lección consistente: las barreras físicas, el despliegue militar y las tecnologías de vigilancia pueden modificar rutas migratorias, pero rara vez logran reducir de manera sostenida los flujos cuando las causas estructurales de la migración persisten —crisis económicas, inestabilidad política o emergencias humanitarias.
Los modelos de gobernanza migratoria más eficaces combinan control fronterizo efectivo con mecanismos de regularización y gestión administrativa, cooperación regional entre Estados y políticas de integración social. La eficacia de largo plazo depende de la coherencia entre estas dimensiones, no del énfasis exclusivo en una de ellas.
Chile ya cuenta con un marco normativo que incorpora esta visión integrada: la Política Nacional de Migración y Extranjería, aprobada mediante Decreto N° 181 de 2023, establece que la gestión migratoria debe armonizar seguridad, integración y protección de derechos. Una política que absolutice el control y minimice la regularización y la reunificación familiar entraría en tensión con el propio marco oficial vigente.
VI. Cuatro riesgos de una estrategia unidimensional
Desde la perspectiva de la gestión pública, una política centrada primordialmente en el control y la expulsión enfrenta al menos cuatro riesgos institucionales que deben nombrarse con claridad.
El primero es el riesgo de ilegalidad procedimental. Si la administración no asegura notificaciones eficaces, motivación individualizada y ponderación del artículo 129 de la Ley N° 21.325, las decisiones quedarán expuestas a anulación judicial. La judicatura ya interviene intensamente en materias migratorias, y ese control no va a disminuir.
El segundo es el riesgo de congestión institucional. Una política de mayor dureza sin rediseño de capacidades administrativas multiplica la carga de amparos, reclamaciones y recursos de protección, trasladando el conflicto desde la administración hacia las Cortes. Esto no resuelve el problema de gobernanza: lo desplaza.
El tercero es el riesgo de incoherencia normativa. Una estrategia que absolutice la expulsión y minimice el tratamiento diferenciado de grupos vulnerables entra en tensión con la Ley N° 21.325, su reglamento y la Política Nacional de Migración vigente.
El cuarto es el riesgo de ineficacia material. Con 37.000 órdenes pendientes y una capacidad de ejecución de entre 800 y 1.200 anuales, la retórica de expulsión puede convertirse en una promesa política de alto rendimiento comunicacional pero de baja ejecución real. Esta es, precisamente, la definición clásica del acto administrativo simbólico: produce legitimidad aparente sin resolver el problema de fondo.
VII. Conclusión: gobernar la migración, no solo contenerla
Chile enfrenta uno de los momentos más relevantes de su política migratoria reciente. El Plan Escudo Fronterizo representa una señal política clara de mayor firmeza en el control territorial. Esa señal responde a demandas sociales reales que no deben desestimarse.
Sin embargo, la política migratoria no puede reducirse a una lógica de contención. El marco jurídico chileno —la Ley N° 21.325, la Constitución, los tratados internacionales ratificados— establece condiciones que no son negociables: individualización, proporcionalidad, debido proceso, protección de la niñez y de la unidad familiar.
A esos límites se suma la realidad institucional: 37.000 órdenes de expulsión pendientes demuestran que el desafío no es emitir más actos administrativos, sino fortalecer la capacidad del Estado para ejecutarlos con legalidad, eficacia y criterios transparentes.
En una democracia constitucional, la gestión migratoria debe ser compatible tanto con la seguridad pública como con la protección de los derechos fundamentales. Un Estado fuerte no es el que anuncia más expulsiones; es el que decide con fundamento, ejecuta con eficacia y respeta los límites normativos incluso bajo alta presión política.
El desafío no es controlar más. El desafío es gobernar mejor.
Referencias
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2021). Ley N° 21.325, de Migración y Extranjería. Ley Chile.
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2003). Ley N° 19.880, Bases de los Procedimientos Administrativos. Ley Chile.
Ministerio del Interior y Seguridad Pública. (2023). Decreto N° 181: Establece Política Nacional de Migración y Extranjería. Diario Oficial de la República de Chile.
Corte Suprema de Chile. (2025). Sentencia Rol N° 5.591-2025. Materia: expulsión migratoria y protección de unidad familiar.
Corte Suprema de Chile. (2025). Sentencia Rol N° 32.987-2025. Amparo colectivo en favor de niños y niñas migrantes.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2019). Principios Interamericanos sobre los Derechos Humanos de todas las Personas Migrantes. OEA.
Servicio Nacional de Migraciones. (2025–2026). Informes institucionales sobre expulsiones y regularización migratoria.
Osvaldo Llinás Quintero
Abogado · (c) Dr. en Gobierno y Gestión Pública, UNICEQ Global, México
Director — Observatorio de Gobernanza Migratoria y Derechos Humanos (OGMDH-Chile)
Director — Defensa Migrantes SpA