La gestión por procesos en el sistema migratorio chileno: Un desafío de gobernanza y juridicidad

I. Introducción

Inauguramos la Serie de Artículos Expertos del OGMDH-Chile analizando un pilar fundamental de la administración pública contemporánea: la gestión por procesos (GPP) aplicada al sistema migratorio chileno. En un escenario de alta demanda, complejidad institucional creciente y sostenida judicialización de trámites, comprender cómo se articulan los mandatos legales con la operatividad del Estado es condición sine qua non para garantizar el Estado de Derecho.

La entrada en vigor de la Ley N.° 21.325 de Migración y Extranjería, el 20 de abril de 2021, y su Reglamento —Decreto Supremo N.° 296 de 2022— representaron la transformación estructural más significativa del marco migratorio chileno en cinco décadas, sustituyendo el Decreto Ley N.° 1.094 de 1975. Sin embargo, la modernización legislativa no ha encontrado todavía su correlato en una gestión procedimental eficiente y ajustada a los estándares constitucionales y administrativos vigentes.

El presente artículo analiza la integración entre el procedimiento administrativo general —regido por la Ley N.° 19.880— y el régimen procedimental especial de la Ley N.° 21.325, con el propósito de identificar las fallas sistémicas de gestión, describir el flujo procedimental correcto y proponer un modelo de gobernanza migratoria efectiva. Constituye el primer análisis de la Serie OGMDH-Chile, con publicación semanal cada miércoles.

II. El Tríptico Normativo: La base jurídica del procedimiento migratorio

El sistema procedimental migratorio chileno no puede entenderse como un conjunto de trámites aislados. Constituye un sistema jurídico multinivel —al que el OGMDH-Chile denomina el “Tríptico Normativo”— que descansa sobre tres pilares cuya integración es obligatoria para toda autoridad administrativa y operador jurídico:

1. Ley N.° 19.880: Bases del Procedimiento Administrativo General

Promulgada el 29 de mayo de 2003, fija el estatuto general de los procedimientos administrativos en Chile. Sus disposiciones son de aplicación supletoria —y en ocasiones directa— al procedimiento migratorio en virtud de su artículo 1°. Sus principios cardinales son:

• Principio de juridicidad: toda actuación de los órganos del Estado debe sujetarse a la Constitución y a las leyes. Este principio asegura que la Administración Pública actúe bajo estándares legales y de debido proceso.
• Principio de celeridad: el procedimiento debe impulsarse de oficio, sin dilaciones injustificadas.
• Principio de economía procedimental: máxima eficiencia con mínimas formalidades.
• Principio de contradicción: el administrado debe ser oído antes de una resolución desfavorable.
• Principio de impugnabilidad: los actos son impugnables por los medios previstos en la ley.
• Obligación de decidir: resolución obligatoria dentro del plazo máximo de seis meses desde la presentación de la solicitud.

2. Ley N.° 21.325: Régimen Especial de Migración y Extranjería

Promulgada el 20 de abril de 2021, instauró un paradigma migratorio basado en el enfoque de derechos y la migración ordenada, segura y regular. Sus disposiciones procedimentales clave son:

• Art. 36 y ss.: de las categorías migratorias.
• Art. 78 y ss.: residencia definitiva.
• Art. 105 y ss.: infracciones migratorias.
• Arts. 126 y ss.: de la expulsión.
• Art. 139 y ss.: de los recursos.

3. Decreto Supremo N.° 296/2022: Reglamento de la Ley de Migración

Publicado en el Diario Oficial el 12 de febrero de 2022, concreta los mandatos de la Ley N.° 21.325. Sus disposiciones son vinculantes para el SERMIG:

• Arts. 1 a 7: disposiciones preliminares.
• Arts. 7 y ss.: del ingreso y el egreso.
• Arts. 42 y ss.: de las categorías y subcategorías migratorias.
• Arts. 114 y ss.: infracciones y sanciones migratorias.
• Arts. 139 y ss.: procedimiento administrativo de expulsión.
• Arts. 159 y ss.: los recursos administrativos.

III. La Gestión por Procesos como herramienta de eficiencia institucional

La gestión por procesos (GPP) constituye un modelo de administración pública que organiza la actividad institucional en torno a flujos estructurados de actuaciones, orientados a producir decisiones finales dentro de un plazo razonable (Cordero Vega, 2015). Desde esta perspectiva, el procedimiento administrativo no es una sucesión de trámites formales: es un proceso institucional completo cuyo objetivo es producir un acto administrativo final que resuelva la situación jurídica del administrado.

El enfoque GPP exige que la actuación administrativa sea eficiente, oportuna y coherente con los principios del Estado de Derecho —principios que en el caso chileno se encuentran expresamente consagrados en la legislación administrativa general (Vergara Blanco, 2017). Cuando ese flujo se interrumpe o dilata de manera injustificada, no hay simplemente ineficiencia burocrática: hay una vulneración activa de derechos fundamentales.

Aplicada al SERMIG, la GPP organiza el procedimiento migratorio en tres macroprocesos secuenciales e interdependientes:

Macroproceso 1: Inicio e Ingreso

Comprende la recepción, apertura y verificación formal de admisibilidad del expediente. El DS N.° 296/2022 fija los requisitos documentales mínimos por categoría. El SERMIG debe pronunciarse sobre la admisibilidad dentro del plazo del art. 8° de la Ley N.° 19.880. La admisión a trámite activa el cómputo del plazo de seis meses del art. 27°.

Macroproceso 2: Instrucción y Verificación

Constituye el núcleo crítico del procedimiento. El SERMIG verifica la autenticidad documental, solicita informes a la PDI y al SRCeI, y evalúa el cumplimiento de los requisitos sustantivos conforme a la Ley N.° 21.325 y el DS N.° 296/2022. La interoperabilidad entre SERMIG, PDI, SRCeI, SII y otros organismos es condición estructural de eficiencia: su ausencia genera los cuellos de botella que el Observatorio ha identificado como la principal causa de mora procedimental sistémica.

El principio de contradicción (art. 10° Ley N.° 19.880) impone al SERMIG el deber de dar oportunidad en cualquier momento al solicitante del procedimiento aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, cuando se pretenda denegar la solicitud por causales distintas a las inicialmente comunicadas, bajo sanción de nulidad del acto administrativo.

Macroproceso 3: Resolución y Notificación

El acto administrativo resolutivo debe cumplir los requisitos del art. 41° de la Ley N.° 19.880: ser fundado, indicar los recursos procedentes, sus plazos y el órgano competente. La notificación válida y oportuna (arts. 45° a 49° Ley N.° 19.880) es presupuesto de eficacia jurídica del acto y punto de inicio del plazo impugnatorio para el administrado.

IV. Flujo del procedimiento migratorio: Esquema integrado

Integrando el Tríptico Normativo y los macroprocesos descritos, el flujo completo del procedimiento migratorio chileno se estructura en siete etapas secuenciales:

V. El Nudo Crítico: Retardo procedimental y judicialización sistémica

Uno de los hallazgos centrales del OGMDH-Chile es la interrupción sistémica del flujo procedimental en la etapa de instrucción (Macroproceso 2). Numerosos expedientes migratorios permanecen durante largos periodos sin resolución, bloqueados en la fase de verificación, sin que la autoridad adopte decisión dentro del plazo legal.

La omisión administrativa y sus efectos jurídicos

Desde la perspectiva de la gestión pública, un procedimiento sin resolución es un proceso administrativo incompleto o bloqueado. Vulnera los principios de celeridad y eficiencia de la Ley N.° 19.880 y genera una situación de incertidumbre jurídica para el administrado, quien permanece en condición migratoria indefinida durante la tramitación (Vergara Blanco, 2017).

Jurídicamente, cuando el SERMIG no resuelve dentro del plazo de seis meses del art. 27°, se configura una omisión ilegal susceptible de impugnación mediante la acción de protección del art. 20° CPR, fundada en la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley y a la no discriminación arbitraria (art. 19° N.° 2° CPR), y en determinados supuestos del derecho a la residencia y libre circulación (art. 19° N.° 7° CPR).

La judicialización como síntoma de falla de gobernanza

La ausencia de resolución dentro de plazo razonable ha generado un fenómeno creciente de judicialización del procedimiento migratorio. Las Cortes de Apelaciones han acogido reiteradamente acciones de protección, ordenando al SERMIG dictar resolución en plazos perentorios. La Corte Suprema ha consolidado una línea jurisprudencial que califica la demora injustificada como vulneración de los principios de juridicidad (art. 7° CPR), eficiencia y eficacia que rigen a la Administración del Estado conforme al art. 3° de la Ley N.° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

La reiteración de estas decisiones jurisdiccionales revela una falla sistémica en la gestión del procedimiento migratorio que no puede ser resuelta exclusivamente por la vía judicial, sino que requiere correcciones institucionales profundas en la gestión interna del SERMIG.

VI. Hacia una Gobernanza Migratoria Efectiva: Propuestas del OGMDH-Chile

La gobernanza no se agota en la dictación de normas; se materializa en la capacidad real del Estado para ejecutarlas con eficiencia, transparencia y respeto a los derechos de las personas. El OGMDH-Chile identifica cinco líneas estratégicas para la modernización del sistema migratorio:

1. Optimización tecnológica e interoperabilidad institucional: implementación de un sistema de gestión electrónica de expedientes plenamente integrado entre SERMIG, PDI, SRCeI y SII, con trazabilidad en tiempo real. Fundamento: art. 18° Ley N.° 19.880; Ley N.° 21.180 de Transformación Digital del Estado.
2. Cumplimiento irrestricto del plazo legal de seis meses: el art. 27° Ley N.° 19.880 es una obligación legal, no una aspiración programática. Su incumplimiento genera responsabilidad administrativa funcional e institucional. Los sistemas de alerta interna ante vencimiento de plazos son imperativos.
3. Transparencia activa y derecho a la información procedimental: la Ley N.° 21.325, en concordancia con la Ley N.° 20.285 de Acceso a la Información Pública, exige que el administrado pueda conocer el estado de su expediente, plazos estimados y observaciones pendientes en tiempo real.
4. Fundamento adecuado de los actos denegatorios: las resoluciones de rechazo deben cumplir rigurosamente los estándares del art. 41° Ley N.° 19.880. Los rechazos con fundamentos estereotipados o insuficientes constituyen una causal de nulidad administrativa recurrentemente acogida por los tribunales.
5. Capacitación permanente en el Tríptico Normativo: los funcionarios del SERMIG y sus unidades regionales deben ser capacitados en la integración normativa Ley N.° 19.880 / Ley N.° 21.325 / DS N.° 296/2022, garantizando aplicación coherente y uniforme del ordenamiento vigente.

VII. Conclusión

El procedimiento migratorio chileno dispone de un marco normativo sólido, articulado sobre el Tríptico Normativo descrito. El problema no es la insuficiencia de la ley, sino la brecha estructural entre el mandato legal y la práctica institucional del SERMIG. Cerrar esa brecha es una exigencia de juridicidad, no una aspiración de modernidad.

La gestión por procesos no es un concepto ajeno al Derecho Administrativo: es la forma operativa en que el principio constitucional de eficiencia (art. 8° CPR; art. 3° Ley N.° 18.575) se traduce en la actuación cotidiana de la Administración del Estado. La consolidación de un sistema migratorio eficiente, predecible y respetuoso de los derechos de los migrantes requiere que la GPP no sea solo un postulado normativo, sino una práctica institucional efectiva que garantice la resolución oportuna de cada procedimiento dentro de los plazos legalmente establecidos.

El OGMDH-Chile continuará documentando, analizando y poniendo en valor las decisiones jurisdiccionales y los avances normativos que contribuyan a una gobernanza migratoria verdaderamente efectiva. Porque la eficiencia administrativa no es solo una virtud de gestión: es, en el ámbito migratorio, una condición de dignidad.