Criminalización del ingreso irregular: por qué la Comisión del Senado rechazó el proyecto y qué significa su despacho con informe negativo
I. Introducción: lo que ocurrió y lo que significa
El 21 de abril de 2026, la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado de la República votó en general el proyecto que modifica la Ley N.° 21.325 para tipificar como delito el ingreso clandestino al territorio nacional (Boletín N.° 15.261-25). La votación fue tres votos en contra y dos a favor. Votaron en contra la senadora Danisa Astudillo y los senadores Esteban Velásquez y Juan Castro; votaron a favor los senadores Renzo Trizotti y Arturo Longton.
El resultado no implicó el archivo inmediato del proyecto. Conforme a la técnica legislativa aplicable, la comisión despachó la iniciativa a la Sala del Senado con informe negativo —es decir, con una recomendación desfavorable de su órgano técnico— para que el pleno decida en definitiva si acoge o rechaza la idea de legislar en esta etapa del segundo trámite constitucional.
El episodio es jurídicamente relevante por lo que revela: la mayoría de la comisión técnica del Senado estimó que el proyecto no justificó suficientemente su eficacia, proporcionalidad ni viabilidad práctica como instrumento de control migratorio. Esa conclusión no es menor, y sus fundamentos merecen un análisis riguroso.
II. Qué buscaba el proyecto y cuál era su estructura normativa
El Boletín N.° 15.261-25 venía desde la Cámara de Diputadas y Diputados en su segundo trámite constitucional. El proyecto introducía formalmente el delito de ingreso clandestino al territorio nacional y establecía reglas procesales especiales para su persecución penal:
- →Tipo penal base: presidio menor en su grado mínimo (61 a 540 días) y multa de 5 a 10 UTM por el ingreso clandestino al territorio nacional.
- →Figuras agravadas: pena superior si la persona ingresa con prohibición vigente o falsificando documentos.
- →Pena accesoria obligatoria: expulsión del país al término del cumplimiento de la condena o del pago de la multa.
- →Excepciones expresas: menores de edad y sus padres o cuidadores; personas refugiadas que provengan directamente de lugares donde su vida o libertad corra peligro.
No se trataba de una propuesta superficial, sino de una reforma de fondo que desplazaba al ámbito penal una conducta hoy tratada principalmente desde la lógica administrativa de la Ley N.° 21.325. El proyecto contaba con urgencia suma, había sido priorizado en la agenda fast track de seguridad del Ejecutivo, y el Director Nacional de Migraciones había solicitado personalmente a los parlamentarios acelerar su debate durante las audiencias del 16 de abril.
III. Por qué no pasó en comisión: los fundamentos del rechazo
Los fundamentos del rechazo son técnicos, institucionales y normativos, documentados en los registros oficiales del Senado y en el desarrollo de las audiencias de los días 16 y 20 de abril.
Ausencia de evidencia de efecto disuasivo
La senadora Astudillo, presidenta de la comisión, dejó constancia oficial de que, a la luz de las audiencias, había un factor común entre los expositores: la penalización del ingreso irregular no aparecía como una medida disuasiva real. Tanto el INDH —que formuló una posición crítica explícita— como el Servicio Jesuita a Migrantes recordaron la legislación comparada, en la que estas acciones no han tenido grandes efectos sobre los flujos migratorios irregulares. Si la premisa central del proyecto no está sustentada empíricamente, pierde su principal base de legitimación en términos de política criminal.
Ausencia de evaluación de impacto en el sistema penal
No existía evaluación de costos sobre la mayor carga que la reforma impondría a los tribunales penales y al sistema de persecución criminal. Criminalizar el ingreso irregular activa la cadena completa del sistema penal: detención, formalización, audiencias de control, juicio oral o procedimiento simplificado, recursos y eventualmente cumplimiento de pena. La propia PDI advirtió que la medida solo podría ser eficiente si se aplica correctamente y con los recursos adecuados —una advertencia institucional de fondo sobre la brecha entre el diseño normativo y la capacidad estatal real.
El límite estructural: ~6.000 venezolanos sin expulsión posible
Un tercer factor resultó decisivo: la constatación de que desde mediados del año anterior no había sido posible expulsar a cerca de 6.000 ciudadanos venezolanos por inexistencia de relaciones consulares entre Chile y Venezuela. Esta cifra revela una fractura estructural entre la promesa legislativa y la capacidad estatal de ejecución. Si el proyecto establece la expulsión como pena accesoria obligatoria pero el Estado no puede ejecutarla respecto de una fracción significativa de la población migrante irregular, el diseño normativo tiene un problema de eficacia real que ninguna redacción legislativa puede resolver.
Problemas de constitucionalidad y compatibilidad convencional
Expositores del INDH y del Servicio Jesuita a Migrantes señalaron que el proyecto, tal como estaba redactado, presentaba problemas de constitucionalidad que podrían terminar en requerimientos ante el Tribunal Constitucional. Se cuestionó además su compatibilidad con los tratados internacionales ratificados por Chile. La Defensora Nacional sostuvo que el endurecimiento penal no sería necesariamente un disuasivo relevante para evitar el ingreso irregular.
IV. Qué significa «despacho con informe negativo»
En redes sociales y en algunos medios de comunicación se interpretó el resultado como el archivamiento o muerte del proyecto. Esa lectura es jurídicamente incorrecta y debe precisarse.
Cuando una comisión del Senado rechaza en general un proyecto, el efecto procedimental no es el archivo automático. La comisión debe igualmente despachar la iniciativa a la Sala con el informe que recoge su recomendación —negativa en este caso—. Es el pleno del Senado quien decide definitivamente si acoge o rechaza la idea de legislar.
El rechazo en comisión equivale a una recomendación desfavorable del órgano técnico, no a una decisión legislativa final. La Sala del Senado puede, en pleno ejercicio de sus atribuciones, aprobar la idea de legislar a pesar del informe negativo de la comisión. La tabla semanal del Senado ya contemplaba el Boletín N.° 15.261-25 en el orden del día de la Sala, sujeto al despacho de comisión y a la recepción del informe respectivo.
V. El análisis jurídico de fondo: ultima ratio y proporcionalidad
El principio de ultima ratio establece que el derecho penal debe reservarse para conductas que afectan bienes jurídicos esenciales y cuando otras ramas del derecho resultan insuficientes. La Ley N.° 21.325 ya contempla un régimen administrativo completo para el ingreso irregular: multas, expulsión administrativa, prohibición de ingreso y inadmisibilidad de solicitudes futuras. La pregunta que la comisión no encontró respondida es qué aporta el derecho penal que no pueda obtenerse por las vías administrativas existentes.
El principio de proporcionalidad exige que la medida sea necesaria, idónea y proporcional en sentido estricto. Sin evidencia empírica de efecto disuasivo, sin capacidad del sistema penal para absorber la carga adicional, y con la pena accesoria de expulsión inejecutable respecto de una fracción significativa de los afectados, el test de proporcionalidad difícilmente puede superarse.
A ello se suma la tensión convencional. La Corte IDH ha establecido en la OC-18/03 que la condición migratoria irregular no puede ser el fundamento para equiparar a la persona migrante a una situación de criminalidad. La criminalización del ingreso irregular como política general colisiona con ese estándar.
VI. Impacto institucional: lo que este episodio revela
El rechazo en comisión tiene tres implicancias institucionales relevantes. En primer lugar, confirma que el ingreso irregular en Chile no ha sido convertido en delito por esta vía y que existe resistencia técnica e institucional a desplazar la gestión migratoria hacia el derecho penal sin justificación empírica y normativa suficiente. En segundo lugar, demuestra que la urgencia política de cumplir compromisos de campaña no es suficiente, por sí sola, para obtener mayoría en un órgano técnico legislativo. En tercer lugar, las objeciones levantadas —falta de efecto disuasivo, ausencia de evaluación de impacto, límites en la ejecución de expulsiones, problemas de constitucionalidad— tienen valor analítico directo para la litigación estratégica si el proyecto es aprobado en Sala e impugnado ante el Tribunal Constitucional o el sistema interamericano.
VII. Conclusión y advertencia estratégica
La Comisión de Gobierno del Senado rechazó en general el Boletín N.° 15.261-25 porque la mayoría de sus integrantes estimó que el proyecto no demostró ser una herramienta eficaz, proporcional ni suficientemente diseñada. Las audiencias dejaron en evidencia tres déficits estructurales: ausencia de evidencia de efecto disuasivo, falta de evaluación de impacto en el sistema penal, y un límite fáctico insalvable en la ejecución de expulsiones respecto de personas venezolanas por inexistencia de relaciones consulares.
El proyecto no quedó archivado: fue despachado con informe negativo a la Sala. Lo que ocurra en el pleno determinará si Chile avanza hacia la criminalización del ingreso irregular o mantiene la arquitectura administrativa de la Ley N.° 21.325 como marco prioritario.
Lo que este episodio deja claro es que la criminalización no es una solución automática a un problema complejo. El control fronterizo eficaz requiere capacidad estatal real, cooperación internacional, coherencia normativa y respeto a los estándares constitucionales y convencionales. El derecho penal, utilizado sin esa base, solo añade complejidad institucional sin resolver el problema de fondo.
El Observatorio continuará monitoreando la tramitación del Boletín N.° 15.261-25, por tratarse de un eje estructural para la gobernanza migratoria y el Estado de Derecho en Chile.
Referencias normativas y jurisprudenciales
- →Senado de la República de Chile. (2026, 21 de abril). Comisión de Gobierno despacha con informe negativo proyecto que tipifica como delito el ingreso irregular. senado.cl
- →Senado de la República de Chile. (2026, 16 de abril). Comienzan audiencias para proyecto que tipifica el delito de ingreso clandestino al territorio nacional. senado.cl
- →Ley N.° 21.325 de Migración y Extranjería, arts. 127–134.
- →Constitución Política de la República de Chile, arts. 6, 7 y 19 N.° 3.
- →Corte IDH. (2003). Opinión Consultiva OC-18/03. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Serie A N.° 18.
- →Corte Suprema de Chile. Rol N.° 8.412-2026 (12.03.2026).