«Orden público» como causal de expulsión: indeterminación normativa, discrecionalidad administrativa y regresión al modelo del DL 1.094
I. Introducción: el punto crítico que el debate legislativo no ha nombrado
El Boletín N.° 16.836-06 ha concentrado la atención pública en sus aspectos más visibles: la facultad de expulsar a formalizados antes de condena, el acceso policial a domicilios, los datos biométricos y la indicación del artículo 104 bis. Sin embargo, hay un elemento del proyecto que ha recibido menor escrutinio y que plantea uno de los problemas constitucionales más serios de toda la reforma: la incorporación del «orden público» como causal autónoma de expulsión administrativa por decisión del Subsecretario del Interior.
Hoy, la Ley N.° 21.325 limita esa facultad expulsiva directa a situaciones de seguridad interior o exterior del Estado —causales de alta intensidad, vinculadas a amenazas graves y verificables. El proyecto amplía esa habilitación al «orden público», concepto que no tiene en el texto del proyecto ni en la ley vigente una definición cerrada, un catálogo de conductas habilitantes ni un estándar de prueba exigible.
La Comisión de Gobierno del Senado —en sesión del 21 de mayo de 2026— reconoció expresamente esa preocupación: senadores de distintas bancadas cuestionaron la falta de claridad de la norma sobre expulsiones por orden público. La Corte Suprema ya lo había señalado en su Oficio N.° 197-2024 de 18 de junio de 2024. El ACNUR y la OACNUDH también advirtieron que la reforma introduce causales que debilitan el debido proceso y amplían la discrecionalidad estatal.
II. El estado actual del derecho: qué permite la Ley N.° 21.325 hoy
La Ley N.° 21.325 contempla hoy un sistema de expulsión estructurado en dos niveles claramente diferenciados. El primero es la expulsión administrativa ordinaria, regulada en los artículos 127 y siguientes, que procede por causales específicas y taxativas: ingreso pese a prohibición vigente, incurrir en causales del artículo 32, incumplir orden de abandono, permanencia vencida o reincidencia en trabajo no autorizado. Estas causales describen conductas concretas, verificables y susceptibles de acreditación objetiva.
El segundo nivel es la expulsión directa por el Subsecretario del Interior, contemplada en el artículo 132. Esta facultad de mayor intensidad está hoy circunscrita a situaciones de seguridad interior o exterior del Estado: no es de uso corriente y requiere una amenaza de entidad suficiente para justificar el ejercicio de una potestad excepcional.
La reforma propone incorporar el «orden público» como causal habilitante adicional para ese segundo nivel, sin definirlo ni delimitarlo. El texto no establece qué conductas concretas constituyen una afectación al orden público en términos migratorios, con qué estándar debe acreditarse esa afectación, ni qué mecanismos de control judicial operan antes o inmediatamente después de la decisión expulsiva.
III. El problema jurídico central: indeterminación normativa y sus tres consecuencias
Primera consecuencia: violación del principio de legalidad y tipicidad administrativa
El principio de legalidad, consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución, exige que en materia sancionatoria y restrictiva de derechos la ley describa con precisión suficiente la conducta que habilita la actuación estatal gravosa. Una causal de expulsión fundada en «orden público» sin definición legal precisa no satisface ese estándar: deja en manos de la autoridad administrativa la determinación de qué conductas son suficientes para justificar una expulsión, sin que el afectado pueda razonablemente prever qué comportamientos lo exponen a esa consecuencia.
Segunda consecuencia: discrecionalidad administrativa excesiva y riesgo de arbitrariedad
La discrecionalidad administrativa es inconstitucional cuando no está acotada por criterios legales suficientes que permitan distinguir el ejercicio legítimo de la facultad del ejercicio arbitrario. La Corte Suprema, en su Oficio N.° 197-2024, advirtió que el proyecto otorga facultades de mayor intensidad a la autoridad administrativa. Una potestad expulsiva fundada en «orden público» sin catálogo de conductas, sin estándar probatorio y sin control judicial previo efectivo es, precisamente, el tipo de discrecionalidad que la Constitución y los tratados internacionales prohíben en materia de derechos fundamentales. El riesgo práctico es concreto: la causal podría utilizarse para expulsar a personas que ejercen derechos sindicales, presentan demandas laborales o simplemente resultan incómodas para la autoridad.
Tercera consecuencia: afectación del debido proceso y del derecho a defensa
El debido proceso, garantizado en el artículo 19 N.° 3 de la Constitución y en el artículo 8 de la CADH, exige que toda decisión que afecte derechos sea adoptada con audiencia previa, fundamento explícito y posibilidad de revisión efectiva. El Boletín N.° 16.836-06 además reduce el plazo de impugnación de la medida de expulsión de diez días corridos a cinco días hábiles, comprimiendo el espacio para el ejercicio del derecho de defensa precisamente cuando la causal habilitante es más indeterminada.
IV. El antecedente histórico: el DL 1.094 y la lección no aprendida
El Decreto Ley N.° 1.094 de 1975 contemplaba la prohibición de ingreso y la expulsión por razones de «interés o seguridad nacionales», entregando al Ministerio del Interior un poder amplísimo sin contrapesos efectivos. El resultado fue un régimen en el que la autoridad podía expulsar a extranjeros con base en criterios políticos, ideológicos o de conveniencia administrativa, sin que mediara conducta delictiva ni procedimiento suficientemente contradictorio.
La Ley N.° 21.325 de 2021 fue, en parte, una respuesta deliberada a esa experiencia. Su artículo 1 declara que el Estado debe proteger los derechos humanos de las personas extranjeras sin importar su condición migratoria. Su artículo 9 establece que la migración irregular no es constitutiva de delito. Y su arquitectura normativa privilegia las causales taxativas sobre las cláusulas abiertas, precisamente para impedir que la historia del DL 1.094 se repita.
El Boletín N.° 16.836-06, con la cláusula de «orden público», propone reintroducir en esa arquitectura el tipo de habilitación amplia y discrecional que la Ley N.° 21.325 quiso eliminar. Sería una regresión hacia el modelo del DL 1.094 pero dentro del texto de una ley que formalmente proclama el enfoque de derechos.
V. Lo que dicen la Corte Suprema, ACNUR y OACNUDH
La Corte Suprema: Oficio N.° 197-2024
El 18 de junio de 2024, la Corte Suprema informó al Congreso su opinión sobre el Boletín N.° 16.836-06 mediante el Oficio N.° 197-2024. El tribunal identificó que el proyecto otorga facultades de mayor intensidad a la autoridad administrativa, reduce los plazos de impugnación y permite la intervención del Ministerio del Interior en procesos penales para instar por el sobreseimiento y la expulsión inmediata.
La Corte advirtió especialmente el riesgo de incongruencia entre el sobreseimiento definitivo de la causa penal y la ejecución de una prohibición de ingreso de hasta cinco años conforme al artículo 136 de la Ley N.° 21.325 —prohibición que opera con independencia de si la persona fue finalmente condenada, introduciendo una consecuencia sancionatoria de larga duración sin base en sentencia penal firme.
ACNUR y OACNUDH: advertencias sobre regresión de garantías
Ambos organismos advirtieron que el proyecto introduce una nueva causal de expulsión basada en «orden público» sin definición precisa, reduce los plazos de impugnación, debilita los mecanismos de suspensión de la expulsión durante la tramitación del recurso y permitiría expulsar a personas formalizadas o acusadas sin condena firme. Subrayaron que toda expulsión debe respetar el principio de no devolución, el debido proceso, la unidad familiar y el interés superior del niño.
VI. El estándar constitucional e internacional aplicable
Para que una causal de expulsión sea compatible con el ordenamiento constitucional e internacional aplicable a Chile, debe satisfacer los siguientes requisitos:
- →Determinación legal: la conducta habilitante debe estar descrita con precisión suficiente en la ley (arts. 6 y 7 CPR).
- →Proporcionalidad: la medida debe ser necesaria, idónea y proporcional. Una expulsión sin acreditar amenaza concreta y verificable no supera ese test (art. 19 N.° 26 CPR; art. 30.3 CADH).
- →Debido proceso: oportunidad real de conocer cargos, presentar descargos y recurrir ante un tribunal con efecto suspensivo cuando corresponda (art. 19 N.° 3 CPR; art. 8 CADH).
- →Control judicial efectivo: la revisión judicial debe ser real y previa o inmediata, no meramente formal ni desde el exterior (art. 25 CADH; CS Oficio N.° 197-2024).
- →No regresividad: no se puede retroceder injustificadamente en el nivel de protección de derechos ya garantizado. La reintroducción de cláusulas abiertas constituye regresión respecto de la Ley N.° 21.325 (art. 26 CADH; OC-18/03 Corte IDH).
VII. La tesis del Observatorio: seguridad sí, arbitrariedad no
El OGMDH-Chile sostiene que el Estado tiene plena facultad para expulsar extranjeros cuando concurren causales legales, procedimiento racional y control judicial efectivo. Lo que el Estado no puede hacer es transformar conceptos abiertos como «orden público» en una causal genérica de expulsión sin definición legal precisa, sin catálogo de conductas habilitantes, sin estándar probatorio exigible y sin control judicial previo efectivo.
La tesis puede formularse con precisión: la incorporación del «orden público» como causal autónoma de expulsión administrativa, en los términos del Boletín N.° 16.836-06, vulnera el principio de legalidad (arts. 6 y 7 CPR), el debido proceso (art. 19 N.° 3 CPR; art. 8 CADH), el principio de proporcionalidad, la igualdad ante la ley, la presunción de inocencia, la unidad familiar y los estándares internacionales de derechos humanos —incluyendo los fijados por la Corte IDH en la OC-18/03 y los artículos 1 y 22 de la CADH.
VIII. Conclusión
Una cláusula de expulsión fundada en «orden público» sin definición legal precisa es una habilitación en blanco a la discrecionalidad administrativa en materia de derechos fundamentales. El Senado mismo lo reconoció en sesión del 21 de mayo. La Corte Suprema lo señaló en 2024. El ACNUR y la OACNUDH lo advirtieron al Congreso. El registro institucional de objeciones es amplio, técnico y convergente.
El OGMDH-Chile hace un llamado al legislador a definir con precisión qué conductas concretas constituyen una afectación al «orden público» en términos migratorios, qué estándar probatorio se exige para acreditarlas, qué procedimiento contradictorio precede a la decisión expulsiva y qué control judicial opera antes o inmediatamente después de su ejecución. Sin esas definiciones, la cláusula no puede incluirse en una ley que formalmente proclama el enfoque de derechos.
El Observatorio continuará monitoreando la tramitación del Boletín N.° 16.836-06, por tratarse de una de las decisiones legislativas con mayor impacto estructural sobre la gobernanza migratoria, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales de todas las personas que habitan el territorio chileno.
Referencias normativas y fuentes verificadas
- →Boletín N.° 16.836-06. Proyecto de ley que modifica la Ley N.° 21.325 para perfeccionar el procedimiento de expulsión administrativa.
- →Ley N.° 21.325 de Migración y Extranjería, arts. 1, 9, 127, 132, 135 y 136.
- →Decreto Ley N.° 1.094 de 1975 (referencia histórica comparada).
- →Constitución Política de la República de Chile, arts. 6, 7, 19 N.° 3 y 26.
- →Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 1, 8, 22 y 25.
- →Corte IDH. OC-18/03. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados (2003).
- →Corte Suprema de Chile. Oficio N.° 197-2024, de 18 de junio de 2024. Informe sobre Boletín N.° 16.836-06.
- →Senado de Chile. Sala respalda en general perfeccionamiento del procedimiento de expulsión administrativa. 08.04.2026.
- →BioBioChile. Cuestionan falta de claridad en norma sobre expulsiones por orden público. 21.05.2026.
- →ACNUR / OACNUDH. Observaciones al Boletín N.° 16.836-06 remitidas al Congreso Nacional.