Prescripción, decaimiento y los límites temporales de la potestad expulsiva del Estado
Introducción
El Plan de Abandono Voluntario anunciado esta semana contempla, entre sus efectos, dejar sin efecto las órdenes de expulsión y las prohibiciones de reingreso fundadas en el ingreso irregular cuando la persona abandona el país. Más allá de su finalidad política, esa previsión encierra una admisión jurídica relevante: una orden de expulsión dictada por ingreso irregular no es una sanción inmutable ni perpetua. Si el propio Ejecutivo acepta que tales actos pueden cesar, queda planteada una pregunta que la legislación no resuelve de manera expresa.
La Ley N.° 21.325 regula con detalle las causales, el procedimiento, los recursos y la ejecución de la expulsión, pero guarda silencio sobre una cuestión estructural: si existe un límite temporal para que el Estado dicte y ejecute una medida de expulsión, o si dicha potestad puede ejercerse de manera indefinida. Ese vacío no es un detalle técnico: compromete la seguridad jurídica, la confianza legítima y la proporcionalidad de la actuación administrativa.
I. El problema jurídico central: ¿una potestad sin límite temporal?
El problema admite dos planos distintos, frecuentemente confundidos. El primero es la prescripción de la potestad para dictar la expulsión: ¿durante cuánto tiempo puede el Estado sancionar una infracción migratoria una vez configurada? El segundo es el decaimiento de la expulsión firme no ejecutada: ¿qué ocurre cuando la medida fue válidamente dictada en su momento, pero nunca se materializó y han transcurrido muchos años?
La premisa común a ambos planos es que la expulsión administrativa constituye una manifestación de la potestad sancionadora del Estado. Y si toda potestad sancionadora está sujeta a límites temporales, no existe razón dogmática para sostener que la expulsión sea la única excepción imprescriptible del ordenamiento. La tesis de la imprescriptibilidad, en realidad, no se funda en un mandato legal expreso, sino en la lectura del silencio de la ley como una habilitación ilimitada.
II. Marco constitucional y convencional: legalidad, plazo razonable y prescripción
La Ley N.° 19.880 constituye el estatuto general del procedimiento administrativo y opera como derecho común supletorio. Sus principios de celeridad (art. 7), conclusivo (art. 8) y de economía procedimental (art. 9), junto al deber de resolver dentro de un plazo razonable (art. 27), expresan que la inactividad indefinida de la Administración no es jurídicamente neutra. La Corte Suprema ha reiterado que, aunque el plazo del artículo 27 no es fatal, sí impone a la Administración el deber de resolver oportunamente, criterio que la jurisprudencia migratoria reciente ha empleado para sancionar dilaciones excesivas del Servicio Nacional de Migraciones.
Ante el silencio de la ley especial, la doctrina hoy predominante de la Contraloría General de la República y de la Corte Suprema reconoce la aplicación supletoria del derecho común y, en particular, del plazo de cinco años del artículo 2515 del Código Civil. El cambio de criterio quedó consolidado en el Dictamen N.° 24.731, de 12 de septiembre de 2019, que abandonó expresamente la tesis tradicional basada en el plazo de seis meses del artículo 94 del Código Penal y reconsideró toda jurisprudencia en contrario. Si esta es la regla general frente al silencio normativo, no se advierte fundamento para excluir de ella a la potestad expulsiva.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos exige razonabilidad, proporcionalidad y protección de la vida familiar en toda medida que afecte derechos. El examen no se agota en la legalidad formal del acto: una expulsión puede ser formalmente válida y, sin embargo, materialmente incompatible con los estándares convencionales si su ejecución tardía desconoce vínculos familiares consolidados o el interés superior del niño.
III. Análisis crítico: del silencio legal a la integración normativa
La ausencia de regulación expresa en la Ley N.° 21.325 no debe interpretarse como una autorización para una potestad expulsiva perpetua. La laguna debe integrarse conforme a las reglas generales del sistema: la Ley N.° 19.880 como estatuto supletorio, los principios generales del derecho público, la jurisprudencia administrativa y judicial, y la aplicación supletoria del Código Civil en materia de prescripción.
Sostener lo contrario produce un resultado paradójico: una infracción administrativa —de menor gravedad que muchos ilícitos penales que sí prescriben— generaría una consecuencia jurídica susceptible de ejecutarse sin límite de tiempo. Ese desequilibrio es incompatible con la seguridad jurídica y con la previsibilidad que el ordenamiento exige a la actuación del Estado.
IV. El decaimiento de la expulsión firme no ejecutada
La segunda cuestión es distinta de la prescripción. No se trata de cuándo prescribe la potestad para sancionar, sino de qué ocurre cuando la expulsión fue dictada y quedó firme, pero jamás se ejecutó. Durante ese tiempo, la persona puede haber formado familia, tener hijos chilenos, consolidar arraigo laboral y comunitario. La finalidad que justificaba la medida puede haber desaparecido, y lo que originalmente era proporcional puede haberse tornado arbitrario.
La línea jurisprudencial consolidada de la Corte Suprema en materia de proporcionalidad, arraigo, unidad familiar e interés superior del niño —que ha dejado sin efecto expulsiones por falta de ponderación de estas circunstancias— ofrece la base para desarrollar una doctrina del decaimiento de la expulsión no ejecutada. El transcurso excesivo del tiempo obliga, cuando menos, a una nueva ponderación de proporcionalidad antes de materializar el acto.
V. Advertencia y propuesta jurídica
En un escenario de intensificación de expulsiones y de fortalecimiento de la capacidad operativa del Estado, la cuestión de los límites temporales deja de ser teórica. La eventual ejecución de órdenes antiguas sin una ponderación actualizada generará, de manera previsible, una litigiosidad creciente por la vía del amparo y de la protección. El Observatorio propone tres criterios de actuación:
- →Reconocer la prescripción quinquenal de la potestad para dictar la expulsión, por integración supletoria del artículo 2515 del Código Civil ante el silencio de la Ley N.° 21.325.
- →Exigir una ponderación actualizada de proporcionalidad y de arraigo antes de ejecutar órdenes de expulsión firmes dictadas con larga antelación.
- →Integrar el vacío normativo mediante la Ley N.° 19.880 y los principios generales del derecho administrativo, evitando lecturas del silencio legal como habilitación ilimitada.
Conclusión
La seguridad jurídica constituye un límite implícito al ejercicio y a la ejecución de la potestad expulsiva del Estado. La potestad para dictar expulsiones prescribe; las expulsiones firmes no ejecutadas pueden decaer; y el transcurso excesivo del tiempo obliga a una nueva ponderación de proporcionalidad. La Ley N.° 19.880 opera como estatuto supletorio de integración, y la Ley N.° 21.325 no autoriza —ni explícita ni implícitamente— una potestad expulsiva perpetua.
El reconocimiento administrativo de que ciertas órdenes de expulsión pueden cesar, contenido en el propio Plan de Abandono Voluntario, debería ser la antesala de una definición jurídica más amplia. Lo que está en juego no es solo la suerte de casos individuales, sino la coherencia del sistema migratorio con el Estado de Derecho. El Observatorio continuará desarrollando esta línea doctrinal y monitoreando su recepción administrativa y jurisprudencial.