Del obstáculo documental al control de legalidad

Del obstáculo documental al control de legalidad

Introducción doctrinal

El 15 de octubre de 2026, el Ministerio de Relaciones Exteriores anunció que los consulados de Chile en Caracas y Puerto Ordaz reanudarán progresivamente sus funciones desde el lunes 19 de octubre: primero, la entrega de pasaportes y el agendamiento de trámites; desde el 26 de octubre, la emisión de pasaportes y cédulas, los actos notariales —autorizaciones de viaje, poderes, escrituras públicas, declaraciones juradas— y las inscripciones de nacimientos, defunciones, matrimonios y uniones civiles. El servicio había cesado en enero de 2025, a solicitud de Venezuela, tras la suspensión de las relaciones diplomáticas.

La noticia admite una lectura diplomática, pero su núcleo es jurídico. La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 define la función consular como protección de los nacionales y de sus intereses, expedición de pasaportes y documentos de viaje, asistencia y ejercicio de funciones notariales y de registro civil (art. 5, letras a, d, e y f). Para los más de 25.000 chilenos residentes en Venezuela, reabrir un consulado es reabrir el acceso a la identidad jurídica: sin pasaporte, sin inscripción de nacimiento o sin autorización de viaje, buena parte de los demás derechos queda en suspenso.

En el Artículo del Director del 31 de julio advertimos que la reactivación consular resolvía un problema de hecho, no de derecho. Tres meses después, ese problema de hecho está prácticamente superado. Ello obliga a dar el paso siguiente del análisis.

I. Problema jurídico central

La reapertura no llega sola. El 17 de septiembre de 2026, mediante la Resolución Exenta N.° 559, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores —a solicitud del Servicio Nacional de Migraciones y conforme al artículo 24 de la Ley N.° 21.325— calificó como documento de viaje válido para el egreso del territorio nacional el “Documento de Viaje” emitido por la República Bolivariana de Venezuela, y dispuso que, respecto de personas con medida de expulsión firme y ejecutoriada con destino a ese país, podrá presentarse como documento oficial de viaje.

Con ambos hitos, el principal obstáculo que durante años impidió materializar expulsiones hacia Venezuela —la imposibilidad documental— deja de operar. Conviene, sin embargo, una precisión: al anunciarse la hoja de ruta, el 30 de julio, el canciller Pérez Mackenna sostuvo que las expulsiones no tenían que ver con el restablecimiento de las relaciones consulares. No existe, por tanto, un acuerdo bilateral de expulsiones; existe un instrumento documental chileno y una red consular restablecida.

El problema jurídico central es entonces este: ¿la disponibilidad de un documento válido de viaje y de canales consulares operativos altera los requisitos de legalidad de una expulsión? La respuesta es negativa. La Resolución N.° 559 resuelve con qué documento puede egresar una persona; no se pronuncia —ni podría hacerlo— sobre si debe egresar.

II. Desarrollo constitucional y convencional

La Ley N.° 21.325 exige que, antes de dictar la expulsión, el Servicio pondere en su fundamentación la gravedad de los hechos, los antecedentes penales, la reiteración de infracciones, el tiempo de residencia regular, los vínculos familiares en Chile y, respecto de los hijos, su edad, la relación directa y regular, su interés superior y su derecho a ser oídos (art. 129). Prohíbe además las expulsiones colectivas y ordena analizar y decidir cada caso individualmente (art. 130). La Corte Suprema ha dejado sin efecto expulsiones dictadas sin ese examen, en particular cuando existen hijos en Chile.

Aun firme la orden, su materialización tiene reglas. El artículo 134 de la Ley N.° 21.325 reconoce a la persona privada de libertad para ese fin, entre otros derechos, el de comunicarse con su representante consular, en armonía con el artículo 36 de la Convención de Viena. La reapertura consular no solo facilita la identificación: también hace materialmente posible una garantía de defensa.

Ningún instrumento documental desplaza la prohibición de devolución. El artículo 4 de la Ley N.° 20.430 impide la expulsión o cualquier medida que tenga por efecto la devolución de un solicitante de refugio o refugiado al país donde su vida o libertad personal peligren, y extiende la protección al riesgo de tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. El artículo 22.8 de la Convención Americana proyecta esa prohibición a toda persona extranjera. Son obligaciones que se verifican caso a caso y en el momento de la ejecución.

III. Análisis crítico

El riesgo institucional no está en la cooperación consular, que es legítima y necesaria. Está en una inferencia que el debate público tiende a hacer: si ahora es posible ejecutar, entonces todo lo pendiente debe ejecutarse. Esa inferencia confunde capacidad material con procedencia jurídica.

Buena parte de las órdenes acumuladas con destino a Venezuela se dictó cuando su ejecución era imposible. Entre su dictación y su eventual materialización pueden haber nacido hijos, haberse consolidado vínculos laborales o haberse presentado solicitudes de refugio. La ponderación del artículo 129 se hizo —si se hizo— sobre una realidad que ya no existe. Ejecutar esas órdenes en serie, a partir de listados y de la sola disponibilidad del documento, aproximaría la práctica administrativa a la expulsión colectiva que el artículo 130 prohíbe, aunque cada acto conserve formalmente su propio número.

La eficacia administrativa es un valor legítimo. Pero cuanto mayor es la capacidad del Estado para ejecutar, mayor debe ser la exigencia de que lo ejecutado haya sido correctamente decidido.

IV. Propuesta y advertencia jurídica

El OGMDH-Chile propone tres resguardos mínimos para esta nueva etapa:

• →Verificación de actualidad: antes de materializar una orden dictada hace tiempo, constatar si las circunstancias del artículo 129 han variado sustancialmente y, en tal caso, reevaluarla.
• →Examen previo de no devolución: descartar solicitudes de refugio pendientes y riesgos individuales antes de cada ejecución.
• →Comunicación consular efectiva: asegurar el ejercicio real del derecho reconocido en el artículo 134, hoy materialmente posible.

La advertencia es correlativa: las órdenes que se ejecuten sin estos resguardos quedarán expuestas a acciones de amparo y reclamaciones judiciales, trasladando a los tribunales el costo que la Administración evitó asumir.

Conclusión estratégica

La reapertura de los consulados en Caracas y Puerto Ordaz es una buena noticia para miles de chilenos que estuvieron casi dos años sin acceso a su propio Estado, y un paso concreto en la normalización bilateral. Pero su significado jurídico excede la diplomacia: cierra la etapa en que la imposibilidad de ejecutar ocultaba la pregunta sobre la legalidad de lo ordenado.

Desde ahora, cada expulsión hacia Venezuela será juzgada por lo que siempre debió ser su medida: su fundamentación individual, su proporcionalidad y su compatibilidad con las obligaciones internacionales de Chile. La cooperación entre Estados puede hacer más eficaz una política migratoria; no puede sustituir el examen de cada persona.

Referencias (APA 7.ª edición)