Retención hasta 180 días, nuevos delitos migratorios y la brecha entre discurso y ejecución

Informe Semanal OGMDH-Chile N.° 32

Retención hasta 180 días, nuevos delitos migratorios y la brecha entre discurso y ejecución
Análisis jurídico del Plan Arrau, la reforma constitucional a la retención administrativa, la criminalización del traslado y la salida irregular, y los límites de una política de expulsiones sin cooperación consular

Introducción

Entre el 5 y el 11 de junio de 2026, la política migratoria chilena se reorganizó en torno a un eje de seguridad. La presentación del Plan Operativo de Seguridad Pública 2026–2030 —conocido como “Plan Arrau”—, el anuncio presidencial desde el complejo fronterizo de Chacalluta de una reforma constitucional para ampliar la retención administrativa y crear nuevos tipos penales migratorios, y la ejecución del cuarto vuelo de expulsión de la actual administración configuran un giro institucional de carácter estructural.

El Observatorio de Gobernanza Migratoria y Derechos Humanos de Chile (OGMDH-Chile) analiza este período distinguiendo tres planos que el debate público tiende a confundir: el plano del anuncio político, el plano de la propuesta normativa y el plano de la ejecución real. Sobre esa distinción se examina la compatibilidad de las medidas con los principios de legalidad, proporcionalidad, libertad personal y control de convencionalidad.

Resumen Ejecutivo

El 2 de junio, el ministro de Seguridad Pública, Martín Arrau, presentó ante la Sala del Senado el Plan Operativo de Seguridad Pública 2026–2030, una hoja de ruta de 65 medidas organizada en tres ejes y siete focos de gestión, que incorpora la migración irregular como materia de seguridad. El 8 de junio, al cumplirse 90 días de Gobierno, el Presidente Kast anunció desde Chacalluta dos reformas migratorias: una reforma constitucional para ampliar la retención administrativa de personas con orden de expulsión de los actuales 5 días a 60, prorrogables hasta 180; y una modificación al Código Penal que tipifica el traslado interno de migrantes irregulares y penaliza la salida por pasos no habilitados.

En paralelo, el 5 de junio se ejecutó el cuarto vuelo de expulsión desde Iquique, con 45 personas hacia Colombia y República Dominicana, alcanzando 873 expulsiones en 2026. Sin embargo, la política de expulsiones enfrenta una brecha estructural de ejecución: más de 75.000 órdenes pendientes —cerca de la mitad de ciudadanos venezolanos— resultan inejecutables por la falta de relaciones consulares con Venezuela. El “Plan de Retorno Voluntario”, por su parte, permanece como propuesta anunciada, sin plataforma ni reglamento vigentes.

I. El Plan Arrau: la migración como eje de seguridad

El Plan Operativo de Seguridad Pública 2026–2030, presentado por el ministro Arrau ante el Senado el 2 de junio, contempla 39 acciones operativas y 26 proyectos de ley, articulados en tres ejes —prevención, control e institucionalidad— y siete focos de gestión. La migración irregular se integra explícitamente como amenaza a la seguridad, reforzando un enfoque de control.

En materia fronteriza, el denominado Plan Escudo Fronterizo contempla biometría, radares terrestres, drones de vigilancia y proyección de obras físicas en la frontera norte. En el plano legislativo, el paquete incluye la tipificación del ingreso clandestino, el perfeccionamiento del procedimiento de expulsión administrativa y las nuevas iniciativas anunciadas en Chacalluta. El Ejecutivo definió el ingreso de seis proyectos con suma urgencia hacia fines de junio, con la expectativa de aprobación a fines de septiembre.

La incorporación de la migración irregular a una arquitectura de seguridad pública no es jurídicamente neutra: traslada el tratamiento de un fenómeno administrativo a una lógica de control penal y policial, con el consiguiente riesgo de desdibujar la distinción entre infracción administrativa y delito, que el ordenamiento exige mantener.

II. Reforma constitucional a la retención administrativa: de 5 a 60 días, prorrogable a 180

La primera de las reformas anunciadas en Chacalluta es una reforma constitucional al artículo 19 N.° 7 de la Constitución, orientada a ampliar el plazo de retención de personas extranjeras con orden de expulsión vigente. El plazo actual, de un máximo de cinco días, se elevaría a sesenta, prorrogables hasta ciento ochenta. El Ejecutivo ha precisado que se trata de una sanción administrativa, no penal, cuya finalidad declarada es asegurar la ejecución material de las expulsiones.

Como medida complementaria, el Gobierno anunció una ley para la creación de Centros de Retención Administrativa específicos, siguiendo modelos europeos. La justificación oficial vincula el nuevo plazo a la necesidad de que la logística operativa y la coordinación diplomática dispongan de tiempo para concretar las salidas decretadas.

• →La retención constituye una privación de libertad personal, regulada por el artículo 19 N.° 7 de la Constitución y por el artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con independencia de su calificación administrativa.
• →Una detención de hasta 180 días sin condena penal exige un estándar estricto de excepcionalidad, proporcionalidad y control judicial sustantivo, no meramente formal.
• →Ante la ausencia de centros especializados, existe riesgo de uso de recintos penitenciarios comunes, advertido transversalmente en el debate parlamentario y por autoridades regionales fronterizas.
• →El plazo se proyecta sobre personas cuya única infracción puede ser el ingreso por paso no habilitado, lo que tensiona la proporcionalidad entre la conducta y la intensidad de la medida.

III. Nuevos tipos penales: traslado interno y salida irregular

La segunda reforma anunciada modifica el Código Penal para tipificar como delito y agravante el traslado dentro del territorio nacional de personas extranjeras en situación irregular, cuando se realice con ánimo de lucro, con penas mayores si se pone en riesgo la integridad o la vida de la persona afectada o si la víctima es menor de edad. La iniciativa incorpora, además, la penalización de la salida irregular por pasos no habilitados.

• →Criminalización de conductas asociadas a la movilidad básica de personas migrantes, más allá del crimen organizado al que la norma dice apuntar.
• →Posible persecución penal de transportistas o particulares sin vínculo con redes de tráfico, por dificultad de acreditar el ánimo de lucro y el conocimiento de la situación migratoria.
• →Incentivo al uso de rutas más remotas y peligrosas, con incremento de la vulnerabilidad humanitaria.
• →Tensión con el principio de ultima ratio del derecho penal, al desplazar al ámbito punitivo conductas de naturaleza esencialmente administrativa.

IV. Expulsiones y la brecha consular con Venezuela

El 5 de junio se ejecutó el cuarto vuelo de expulsión de la actual administración, desde el aeropuerto Diego Aracena de Iquique, en una aeronave de la Fuerza Aérea de Chile, con 45 personas extranjeras —36 expulsiones administrativas y 9 judiciales— hacia Colombia y República Dominicana. Entre los expulsados figuraban dos ciudadanos colombianos requeridos por la justicia de su país. El subsecretario del Interior, Máximo Pavez, informó que con este operativo se alcanzan 873 expulsiones en 2026, cifra equivalente a cerca del 70 % del total registrado durante todo 2025.

No obstante, la política de expulsiones enfrenta una limitación estructural. El canciller Francisco Pérez Mackenna reconoció, el 8 de junio, que el restablecimiento de relaciones consulares con Venezuela es una prioridad del Gobierno, pero que “depende de la voluntad” de las autoridades venezolanas. Según cifras de prensa, existen más de 75.000 órdenes de expulsión pendientes, de las cuales cerca de la mitad corresponden a ciudadanos venezolanos, inejecutables mientras no se reactiven los canales consulares.

La política de expulsiones revela una brecha entre el discurso de aceleración y la capacidad real de ejecución. El propio diseño gubernamental reconoce esta tensión al vincular la ampliación del plazo de retención a la necesidad de “ganar tiempo” para una coordinación diplomática que no depende del Estado chileno. El aumento de expulsiones, por sí mismo, no reduce la irregularidad, que el Instituto Nacional de Estadísticas estima en más de 330.000 personas.

V. El Plan de Retorno Voluntario: propuesta anunciada, no implementada

En su primera Cuenta Pública, el 1 de junio, el Ejecutivo anunció un “Plan de Retorno Voluntario”, descrito oficialmente como una idea de proyecto de ley y de medidas administrativas para que personas en situación irregular puedan salir del país sin sanciones migratorias ni multas, con posibilidad de postular luego al reingreso por vía regular. El Servicio Nacional de Migraciones difundió detalles preliminares: mecanismo excepcional, postulación en línea, gratuita, dentro de un plazo de 180 días corridos contados desde que el propio Servicio habilite la plataforma.

El OGMDH-Chile subraya que, al cierre de este período, el plan no constituye una política pública vigente: no existe plataforma habilitada, ni reglamento, ni acto administrativo que lo ponga en ejecución. Se trata de una propuesta, no de un mecanismo operativo.

• →De implementarse sin resguardos, podría incentivar salidas forzadas bajo apariencia de voluntariedad.
• →Las personas con arraigo familiar quedarían en la situación de tener que abandonar el país para luego solicitar residencia, con la consiguiente incertidumbre jurídica.
• →La articulación entre el retorno voluntario y las vías de reunificación familiar exige máxima precisión normativa para no vulnerar la unidad familiar.

VI. Análisis jurídico crítico

La ampliación de la retención administrativa hasta 180 días incide directamente sobre el derecho a la libertad personal y a la seguridad individual del artículo 19 N.° 7 de la Constitución. La calificación de la medida como “sanción administrativa” no altera su naturaleza material de privación de libertad, que activa las garantías constitucionales y convencionales correspondientes.

El artículo 7 de la Convención Americana prohíbe la detención arbitraria y exige control judicial. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos —en particular el caso Vélez Loor vs. Panamá— ha establecido que la detención de personas migrantes debe ser excepcional, por el menor tiempo posible, de carácter no punitivo y sujeta a revisión judicial efectiva. Una privación de libertad que se prolonga sin perspectiva real de materializar la expulsión se aproxima al estándar de detención arbitraria.

El desplazamiento al ámbito penal del traslado interno y de la salida irregular tensiona el principio de mínima intervención. La Ley N.° 21.325 ya contempla un régimen sancionatorio administrativo para la irregularidad migratoria, de modo que la criminalización adicional responde a una decisión de endurecimiento simbólico más que a una insuficiencia normativa acreditada.

El conjunto revela una incoherencia estructural: se propone detener hasta 180 días para ejecutar expulsiones que el propio Estado reconoce no poder materializar por falta de cooperación consular. El medio (la retención prolongada) queda desacoplado del fin (la expulsión efectiva), lo que debilita su justificación constitucional.

VII. Impacto institucional y tendencias

• →Consolidación de la migración como materia de seguridad: el fenómeno migratorio se inscribe en una arquitectura de control penal y policial.
• →Riesgo de saturación de cárceles y tribunales: advertido transversalmente en el debate, con cuestionamientos a la “inflación legislativa” y al “punitivismo simbólico”.
• →Déficit de infraestructura: la retención prolongada carece, por ahora, de centros especializados, con riesgo de recurrir a recintos penitenciarios.
• →Brecha entre norma y ejecución: el factor consular venezolano condiciona estructuralmente la realizabilidad de la política de expulsiones.

Conclusiones del Observatorio

En el período comprendido entre el 5 y el 11 de junio de 2026:

• →Se consolida un modelo punitivo de control migratorio, articulado en el Plan Arrau y en el anuncio de reformas constitucionales y penales.
• →La ampliación de la retención administrativa hasta 180 días representa un cambio estructural que tensiona la libertad personal y la prohibición de detención arbitraria.
• →Los nuevos tipos penales de traslado interno y salida irregular tensionan el principio de ultima ratio.
• →La política de expulsiones enfrenta una brecha de ejecución por falta de cooperación consular con Venezuela.
• →El Plan de Retorno Voluntario permanece como propuesta discursiva, no como política pública vigente.

El Observatorio reafirma que el control migratorio es una facultad legítima del Estado, pero que su legitimidad depende del respeto estricto al debido proceso, la proporcionalidad, la libertad personal, la unidad familiar y el control de convencionalidad. Continuará monitoreando la tramitación de las reformas anunciadas, por tratarse de decisiones con consecuencias estructurales para la gobernanza migratoria y la vigencia del Estado de Derecho en Chile.

Referencias