Fronteras delegadas: cuando las aerolíneas se convierten en agentes del control migratorio
I. La frontera ya no comienza necesariamente en Chile
La concepción clásica de la frontera supone una línea territorial: el extranjero llega al aeropuerto, puerto o paso terrestre, y allí el Estado determina si cumple los requisitos para ingresar. Ese modelo resulta hoy insuficiente. Los Estados han desarrollado mecanismos mediante los cuales una parte del control se produce antes del desplazamiento, utilizando sistemas de visas, información anticipada de pasajeros y obligaciones impuestas a las empresas transportadoras.
La literatura contemporánea describe estos fenómenos mediante expresiones como externalización, privatización, remote control o meta-borders. Violeta Moreno-Lax explica que los controles migratorios modernos se proyectan más allá de la frontera física mediante visas, sanciones a transportadores, intercambio de información y participación de terceros públicos o privados. Daniel Thym identifica precisamente las carrier sanctions —las sanciones al transportador— como uno de los mecanismos mediante los cuales empresas privadas terminan participando en el control de acceso al territorio estatal. Chile se encuentra inserto en esa tendencia, y el conflicto entre SERMIG y JetSMART ofrece una oportunidad particularmente clara para observarla.
II. El caso que vuelve visible el problema
El miércoles 26 de agosto de 2026 el SERMIG concretó el embargo de las cuentas corrientes de JetSMART Airlines SpA. Según la información difundida por el Servicio, la compañía acumuló 42 multas entre 2023 y 2025, equivalentes a 10.820 UTM —$781.422.879—. El SERMIG atribuyó las infracciones principalmente al transporte hacia Chile de extranjeros sin la documentación exigida y, en otros casos, a la falta de entrega del listado de pasajeros a la PDI. El director nacional, Frank Sauerbaum, precisó que los pasajeros involucrados procedían básicamente de República Dominicana, Haití y Venezuela.
La posición de la aerolínea es distinta: JetSMART sostuvo que las multas se encuentran controvertidas judicialmente y que la controversia se relaciona con la entrega de información requerida por la autoridad, no con transporte ilegal de personas. Señaló además que las excepciones formuladas dentro del procedimiento ejecutivo fueron admitidas a tramitación y que el asunto se encontraba en etapa probatoria. Desde una perspectiva jurídica rigurosa, no corresponde asumir como definitivamente establecida ninguna de las dos narrativas mientras existan procesos jurisdiccionales pendientes.
El caso no es aislado. Sauerbaum reveló que entre 2022 y 2026 el SERMIG cursó más de 1.400 sanciones a distintas aerolíneas por infracciones migratorias —58 en 2022, un salto a 920 en 2023, 165 en 2024, 203 en 2025 y 48 en lo que va de 2026—, y confirmó a un medio nacional que JetSMART es la primera empresa sometida a litigio ejecutivo por esa vía, agregando: «esperamos que el resto se ponga al día». Esa declaración convierte al caso en algo más que un conflicto puntual: es una señal de política pública dirigida a todo el sector.
III. Qué exige realmente la Ley N.° 21.325 a las aerolíneas
Verificar documentación antes de transportar
El artículo 98 establece que las compañías, empresas o agencias propietarias, representantes, explotadoras o consignatarias de medios de transporte internacional no podrán transportar con destino a Chile a extranjeros que no cuenten con la documentación que los habilite para ingresar. Esto significa algo institucionalmente relevante: la primera revisión migratoria del pasajero puede producirse fuera de Chile y ser realizada por trabajadores de una empresa privada. La aerolínea deja de comprobar únicamente identidad y condiciones comerciales del transporte; también debe determinar si la documentación resulta, prima facie, suficiente.
Reconducción
El artículo 99 obliga a la empresa transportadora a hacerse cargo, a su propio costo, del transporte de vuelta de la persona cuyo ingreso sea rechazado, dentro del plazo correspondiente. La negativa a hacerlo está sancionada en el artículo 115 con multas de 30 a 100 UTM por pasajero. El legislador reconoce, sin embargo, que existen cuestiones documentales cuya evaluación puede superar razonablemente aquello exigible a una compañía aérea, lo que introduce matices relevantes para la imputación de responsabilidad.
Información de pasajeros
El artículo 100 obliga a las empresas de transporte internacional a suministrar información sobre pasajeros y tripulantes, contemplando la Información Anticipada de Pasajeros —API— y el Registro de Nombres de Pasajeros —PNR— para determinados transportes aéreos y marítimos. Aquí aparece la segunda dimensión de la frontera delegada: no solo se examina al viajero antes de abordar, sino que su información comienza a desplazarse hacia el Estado antes de que él mismo cruce físicamente la frontera.
IV. Pero la aerolínea no es la autoridad migratoria
La Ley N.° 21.325 no entrega a las compañías aéreas la potestad soberana de admitir o rechazar definitivamente el ingreso de una persona a Chile. Esa función permanece en la Policía de Investigaciones, a quien corresponde controlar el ingreso y egreso de extranjeros, fiscalizar la legalidad de su permanencia y denunciar ante el SERMIG las infracciones detectadas. El propio artículo 100 dispone que ningún pasajero o tripulante puede ingresar o egresar antes de que la PDI efectúe el control migratorio correspondiente.
Deben distinguirse, entonces, dos funciones: la empresa transportadora verifica previamente documentación para determinar si puede transportar al pasajero; la autoridad estatal decide jurídicamente sobre el ingreso al territorio. Confundir ambas tareas conduciría a atribuir a una compañía comercial potestades públicas que el legislador no le ha concedido. La aerolínea es un colaborador obligado del sistema de control, pero no reemplaza al Estado.
V. El artículo 113 y la diligencia del transportador
El artículo 113 sanciona a las empresas de transporte que conduzcan hacia o desde Chile a extranjeros sin la documentación necesaria, con multas de 10 a 20 UTM por cada pasajero infractor. Pero su inciso segundo incorpora una excepción decisiva: la multa no procede cuando las personas llegan documentadas inapropiadamente, si la empresa puede demostrar que adoptó precauciones adecuadas para asegurarse de que contaran con los documentos exigidos.
Esta disposición modifica sustancialmente el análisis: no se trata de una responsabilidad automática basada exclusivamente en el resultado final de que una persona haya sido declarada inadmisible. La ley reconoce relevancia a la conducta diligente del transportador. Esto coincide con el Anexo 9 del Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional, que contempla responsabilidades tanto para autoridades estatales como para operadores aéreos respecto de pasajeros inadmisibles, distinguiéndolas de aquellas que permanecen bajo competencia estatal. La pregunta jurídica correcta, por tanto, no es únicamente si el pasajero tenía finalmente derecho a ingresar, sino qué podía conocer razonablemente la aerolínea al momento del embarque y qué medidas efectivamente adoptó.
VI. Listado incompleto, falta de listado y control documental no son lo mismo
La Ley N.° 21.325 diferencia distintas hipótesis sancionatorias: el artículo 111 sanciona el listado incompleto, mientras el artículo 114 sanciona la no entrega del listado de pasajeros o del API/PNR, con multas de 10 a 50 UTM por cada persona transportada bajo esas circunstancias. Esta diferencia adquirió especial relevancia tras una decisión de la Corte de Apelaciones de Santiago: en la causa Rol Protección N.° 318-2026, la Segunda Sala acogió una acción presentada por JetSMART respecto de una sanción de 1.650 UTM vinculada a la supuesta falta de entrega de la Declaración General de Vuelo —GENDEC—, al considerar que la conducta atribuida no correspondía a la hipótesis del artículo 114, y ordenó retrotraer el procedimiento.
La decisión es doctrinalmente relevante porque pone en primer plano un principio elemental del derecho administrativo sancionador: la Administración no puede sancionar una conducta distinta de aquella previamente descrita por la ley. El Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente que las sanciones administrativas constituyen una manifestación del ius puniendi estatal y están sometidas, con matices, a los principios de legalidad y tipicidad. Debe existir correspondencia entre conducta acreditada, tipo infraccional, norma aplicable y sanción impuesta. Según JetSMART, esa sentencia fue recurrida por el SERMIG y se encontraba pendiente ante la Corte Suprema al 28 de agosto de 2026, por lo que el asunto no puede presentarse como jurisdiccionalmente cerrado.
VII. La potestad sancionadora de SERMIG también tiene fronteras
La capacidad estatal de controlar la migración es indiscutible, pero control migratorio no significa discrecionalidad ilimitada. La Ley N.° 19.880 establece los principios de contradictoriedad, imparcialidad e impugnabilidad, y garantiza que los interesados puedan formular alegaciones, aportar antecedentes y recurrir contra los actos administrativos. La Ley N.° 21.325 exige, además, resolución fundada para la imposición de sanciones, y su artículo 125 regula la forma de pago de las multas, otorgando mérito ejecutivo a la resolución administrativa para su cobro. Precisamente porque esa resolución puede transformarse en un título ejecutivo —como ocurrió en el caso JetSMART—, la fase anterior de determinación de la infracción debe observar rigurosamente las garantías del administrado. No existe contradicción entre eficacia del control migratorio y debido procedimiento: en un Estado de Derecho, la legitimidad de la fiscalización depende también de la legalidad del procedimiento mediante el cual se ejerce.
VIII. API/PNR: la frontera digital que viene
El Decreto N.° 143, publicado el 12 de mayo de 2026, desarrolla reglamentariamente la presentación de la Información Anticipada de Pasajeros y el Registro de Nombres de Pasajeros a la autoridad contralora, pero entra en vigencia recién el 13 de noviembre de 2026: al 2 de septiembre no corresponde describir ese régimen como plenamente operativo. La PDI, por su parte, dictó la Resolución Exenta N.° 161 el 23 de julio de 2026 —publicada el 6 de agosto—, aprobando el protocolo técnico de transmisión API/PNR, con transmisiones anticipadas en distintos momentos previos al vuelo, medidas de seguridad, trazabilidad y comunicación de incumplimientos al SERMIG. La propia resolución establece, sin embargo, que su exigibilidad debe armonizarse con la entrada en vigencia del Decreto N.° 143.
Esto revela la dirección del sistema chileno: la frontera administrativa será cada vez más una frontera de datos. Antes de que el avión despegue, el Estado dispondrá progresivamente de información estructurada sobre quienes pretenden desplazarse. El control fronterizo deja de ser solamente presencial y se convierte en anticipado, digital y basado en información.
IX. El problema de fondo: poder delegado, responsabilidad estatal
Las obligaciones impuestas a los transportadores responden a finalidades legítimas: el Estado tiene derecho a controlar sus fronteras y a reducir los ingresos irregulares. Pero cuando el cumplimiento de esa política se proyecta hacia empresas privadas, surge una cuestión adicional: el Estado puede delegar funciones materiales de colaboración, pero no puede externalizar simultáneamente toda la responsabilidad asociada al ejercicio del poder migratorio. Moreno-Lax advierte precisamente sobre el riesgo de que la expansión funcional de las fronteras mediante terceros produzca espacios donde aumenta el control mientras disminuyen la responsabilidad y las garantías.
Aplicado al escenario chileno, esto exige preservar al menos cuatro distinciones: verificar documentación no equivale a resolver definitivamente la admisibilidad; transportar a una persona cuya documentación resulta posteriormente insuficiente no puede confundirse automáticamente con tráfico ilícito de migrantes ni describirse indiscriminadamente como transporte ilegal de personas; una infracción relativa a información de pasajeros no es jurídicamente equivalente a una omisión de control documental; y la existencia de una potestad sancionadora no autoriza a extender por interpretación administrativa los tipos infraccionales establecidos por el legislador. Estas diferencias no debilitan el control migratorio: lo hacen jurídicamente sostenible.
Conclusión: la verdadera frontera del caso JetSMART
El conflicto entre SERMIG y JetSMART será finalmente resuelto por los tribunales respecto de las controversias judicializadas. Pero su importancia institucional ya puede apreciarse. Chile ha comenzado a desarrollar un sistema en el que la frontera se desplaza progresivamente desde el puesto policial de ingreso hacia el aeropuerto extranjero, el mostrador de embarque y, cada vez más, hacia las bases de datos que anteceden al viaje. Las aerolíneas forman parte de esa arquitectura: la Ley N.° 21.325 les impone deberes concretos y sanciones importantes cuando estos son infringidos. Sin embargo, ello no las convierte en autoridades migratorias. La decisión soberana sobre el ingreso sigue perteneciendo al Estado; el control corresponde institucionalmente a la PDI; y las sanciones del SERMIG siguen sujetas al principio de legalidad, la tipicidad, el debido procedimiento y el control jurisdiccional.
Por ello, la frontera más importante revelada por este caso quizá no sea la que separa a Chile del exterior, sino otra: la frontera jurídica que separa la colaboración privada legítima en el control migratorio del ejercicio de potestades públicas que siguen siendo responsabilidad indelegable del Estado. Ese será uno de los grandes desafíos de la gobernanza migratoria chilena en los próximos años: construir fronteras más eficientes y tecnológicamente anticipadas, sin permitir que la extensión del control produzca, simultáneamente, una reducción de las garantías, de la responsabilidad pública o del Estado de Derecho.
El Observatorio continuará monitoreando la resolución del recurso pendiente ante la Corte Suprema, la entrada en vigencia del régimen API/PNR el 13 de noviembre de 2026, y el anunciado litigio contra otras aerolíneas de la industria.
Referencias (APA 7.ª edición)
- →Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2003). Ley N.° 19.880: Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
- →Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2021). Ley N.° 21.325 de Migración y Extranjería, arts. 98, 99, 100, 111, 113, 114, 115, 125 y 166.
- →Chile, Ministerio del Interior, Subsecretaría del Interior. (2026). Decreto N.° 143: Reglamento sobre presentación de la Información Anticipada de Pasajeros y el Registro de Nombres de Pasajeros a la autoridad contralora. Diario Oficial, 12 de mayo de 2026 (vigencia: 13.11.2026).
- →Policía de Investigaciones de Chile. (2026). Resolución Exenta N.° 161: Protocolo de transmisión de datos por empresas de transporte reguladas en el art. 100 de la Ley N.° 21.325. Diario Oficial, 6 de agosto de 2026.
- →Corte de Apelaciones de Santiago. Rol Protección N.° 318-2026, Segunda Sala. Recurrido ante la Corte Suprema (pendiente al 28.08.2026).
- →International Civil Aviation Organization. (2025). Annex 9 to the Convention on International Civil Aviation: Facilitation (17th ed.). ICAO.
- →Moreno-Lax, V. (2024). Meta-borders and the rule of law: From externalisation to “responsibilisation” in systems of contactless control. Netherlands International Law Review, 71, 21-57.
- →Thym, D. (2023). Visa policy. En European Migration Law (pp. 280-300). Oxford University Press.
- →The Clinic (28.08.2026). Jetsmart responde al embargo del Servicio Nacional de Migraciones y niega transporte ilegal de pasajeros.
- →Diario y Radio Universidad de Chile (28.08.2026). Migraciones endurece control a aerolíneas tras 42 multas a JetSmart por infracciones migratorias.
- →Cooperativa (28.08.2026). Justicia embargó cuentas de Jetsmart debido a multas impagas por traer indocumentados a Chile.
- →Diario Financiero (28.08.2026). Migraciones dice que se concretó el embargo de las cuentas de JetSmart y empresa acota impacto.
- →BioBioChile (28.08.2026). Embargan cuentas corrientes de JetSmart por traer extranjeros sin documentación necesaria a Chile.