Refugio en Chile: cuando el 1,9 % de reconocimiento obliga a examinar las garantías del procedimiento

Refugio en Chile: cuando el 1,9 % de reconocimiento obliga a examinar las garantías del procedimiento

I. Una cifra que exige explicaciones jurídicas

El 25 de septiembre de 2026, el Servicio Nacional de Migraciones (SERMIG) informó que, entre 2022 y agosto de 2026, se registraron 28.726 solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado y que 548 personas obtuvieron dicho reconocimiento: el 1,9 % del total. Las solicitudes pasaron de 12.844 en 2024 a 5.565 en 2025 y a 1.569 en los primeros ocho meses de 2026, caída que el Servicio atribuyó a la reforma legal de 2024. Anunció, además, un trabajo con la Subsecretaría del Interior para fijar criterios de evaluación «claros, actualizados y uniformes».

La cifra requiere una precisión metodológica. El 1,9 % relaciona reconocimientos con solicitudes registradas; no es una tasa de reconocimiento sobre solicitudes resueltas. La metodología del ACNUR calcula la tasa de reconocimiento de la condición de refugiado y la tasa total de protección sobre decisiones sustantivas, excluyendo los casos cerrados por razones procedimentales. Sin datos sobre solicitudes pendientes, inadmisibles, rechazadas, desistidas y archivadas, no es técnicamente correcto afirmar que el 98,1 % de los solicitantes fue rechazado.

La cuestión de fondo no es si toda solicitud debe prosperar, sino si el Estado garantiza un procedimiento jurídicamente idóneo para identificar a quienes efectivamente necesitan protección internacional. La legitimidad de un sistema de refugio no se mide solo por su capacidad para descartar peticiones improcedentes, sino también por su aptitud para reconocer oportunamente a quienes reúnen los requisitos legales.

II. El refugio como institución de protección internacional

La Ley N.º 20.430, publicada el 15 de abril de 2010, contempla en su artículo 2 cuatro hipótesis de reconocimiento: la definición de la Convención de 1951 —temor fundado de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas—; la definición ampliada inspirada en la Declaración de Cartagena de 1984, que protege a quienes huyen de la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público; la apatridia; y las necesidades de protección surgidas después de la salida del país de origen (refugio sur place).

Esta amplitud impide limitar el reconocimiento a la persecución política individual o a quienes provienen de países en guerra. A ello se suma el artículo 46 del Decreto Supremo N.º 837, de 2010, que aprueba el Reglamento: el reconocimiento es un acto declarativo, que constata una condición preexistente. La Ley N.º 21.655 añadió, sin embargo, un inciso final al artículo 3 de la ley, según el cual se entiende por refugiado «la persona a quien se haya reconocido dicha calidad por la autoridad administrativa competente». Ambas normas son armonizables: la definición legal determina desde cuándo se accede al estatuto y sus derechos; el carácter declarativo explica por qué la no devolución del artículo 4 protege también al solicitante cuya petición aún no ha sido resuelta.

III. La evolución normativa: del control reglamentario al control legal

El Decreto Supremo N.º 125 y el artículo 37 bis

El Decreto Supremo N.º 125, de 2021, publicado el 11 de enero de 2022, incorporó al Reglamento el artículo 37 bis, según el cual la solicitud solo se entendería formalizada si guardaba relación con alguno de los motivos del artículo 2 de la ley; en caso contrario, el Subsecretario del Interior podía resolver su «no formalización» por resultar manifiestamente carente de fundamento. La reforma abrió una discusión sobre los límites de la potestad reglamentaria para establecer un filtro material sin habilitación legal específica. Gutiérrez Merino y Vargas Rivas (2023) analizaron esas trabas de acceso al procedimiento, sus problemas de legalidad y el papel de los tribunales superiores en la protección del derecho a buscar y recibir asilo.

El Decreto Supremo N.º 146 y la derogación del filtro

Tres meses después, el Decreto Supremo N.º 146, publicado el 20 de abril de 2022, eliminó el artículo 37 bis y reemplazó el artículo 37: desde entonces, la solicitud se entiende formalizada con la presentación escrita o el formulario respectivo que contenga los datos mínimos exigidos. El control material previo a la formalización desapareció del Reglamento.

La Ley N.º 21.655: un cambio de jerarquía normativa

La Ley N.º 21.655, publicada el 20 de febrero de 2024, incorporó a la Ley N.º 20.430 los artículos 28 bis y 28 ter, que regulan una etapa inicial de evaluación. La diferencia es decisiva: el control de fundamentación dejó de depender de una norma reglamentaria y pasó a tener rango legal. Ello no convierte en legítima cualquier aplicación administrativa del mecanismo, pero sí obliga a examinarlo desde el contenido y los límites de la propia ley, la Constitución y los tratados vigentes.

El Tribunal Constitucional ya examinó este diseño. En la sentencia Rol N.º 16.567-2025, y en otras cinco causas resueltas en igual sentido y difundidas en noviembre de 2025, rechazó por unanimidad la inaplicabilidad de los artículos 26 y 28 bis. Sostuvo que la eficacia temporal de la ley es una cuestión de legalidad propia de los tribunales ordinarios y que el procedimiento contempla garantías suficientes: subsanación, entrevista personal, resolución fundada, recursos administrativos y nuevas solicitudes por circunstancias sobrevinientes. El mecanismo es, pues, constitucional; pero su legitimidad descansa precisamente en que esas garantías se cumplan en cada caso.

IV. La etapa inicial del artículo 28 bis: plazos, consecuencias y motivación

Conforme al artículo 28 bis, presentada la solicitud se verifica el cumplimiento de los requisitos formales de los artículos 26 y 28 de la ley y del artículo 37 del Reglamento, y si es manifiestamente infundada a la luz del artículo 2. Los defectos formales deben notificarse con indicación de cómo subsanarlos, para lo cual el solicitante dispone de quince días hábiles. Cumplidos los requisitos, la Secretaría Técnica de la Comisión de Reconocimiento emite un informe técnico previa entrevista personal, que debe realizarse dentro de veinte días hábiles. Si la solicitud no guarda relación con los motivos del artículo 2, el Director Nacional del SERMIG declara su inadmisibilidad por resolución fundada (artículo 41 de la Ley N.º 19.880), impugnable mediante reposición y recurso jerárquico. La etapa no puede exceder de noventa días hábiles.

Las consecuencias del incumplimiento son severas. La falta de subsanación implica tener por desistida la solicitud; la inasistencia a la entrevista, su archivo por abandono. En ambos casos la estadía pasa a ser irregular y el Servicio debe ordenar la expulsión cuando corresponda. El artículo 28 ter extiende la inadmisibilidad al incumplimiento de las obligaciones del artículo 33. Y una vez firme la inadmisibilidad, las nuevas solicitudes del mismo peticionario se consideran inadmisibles durante cinco años, salvo antecedentes que permitan presumir fundadamente un riesgo para su vida, integridad o libertad.

La gravedad de estos efectos impone un deber reforzado de información y motivación. Una solicitud cuyos hechos, aun tenidos por ciertos, no guardan relación con ninguna causal legal es «manifiestamente infundada»; otra que plantea hechos potencialmente comprendidos en el artículo 2, pero cuya prueba o credibilidad exige un examen más profundo, no lo es. La inadmisibilidad no puede convertirse en un mecanismo para anticipar, sin la valoración sustantiva que corresponde a la Comisión, una decisión de fondo.

V. La armonización pendiente entre ley y reglamento

El texto refundido del Decreto Supremo N.º 837 publicado por la Biblioteca del Congreso Nacional registra como última modificación el Decreto Supremo N.º 146, de 2022. No se ha identificado un decreto posterior que adecúe el Reglamento a la Ley N.º 21.655, y el propio SERMIG reconoce que los criterios de aplicación de la reforma aún están en revisión. La coexistencia produce discordancias concretas:

• →Domicilio: el artículo 44 N.º 6 del Reglamento fija treinta días para informar cambios de domicilio; el artículo 33 N.º 6 de la ley, en la redacción de la Ley N.º 21.655, establece quince días e incluye el correo electrónico u otro medio de contacto remoto.
• →Plazo de presentación: el artículo 26 de la ley exige presentar la solicitud dentro de siete días hábiles desde el ingreso al país, con una excepción por hechos sobrevinientes; el artículo 8 del Reglamento —al que remite su artículo 35— conserva un plazo de diez días para quienes ingresaron o residen irregularmente.
• →Formalización y admisión a trámite: el artículo 37 del Reglamento entiende formalizada la solicitud con su sola presentación, mientras que la ley distingue entre presentación, evaluación inicial y resolución que la acoge a trámite; desde 2024, el artículo 32 de la ley alude a la solicitud «acogida a trámite», y ya no simplemente «presentada».
• →Carácter del acto: el carácter declarativo del artículo 46 del Reglamento debe leerse junto con la nueva definición del artículo 3 de la ley, en los términos expuestos en la sección II.

Donde ambas normas regulan la misma obligación y resultan incompatibles, prevalece la ley, por jerarquía y por ser posterior. Pero la solución interpretativa caso a caso no sustituye la certeza normativa: la armonización es una exigencia de seguridad jurídica para solicitantes que arriesgan desistimientos y expulsiones por plazos ambiguos, y para los funcionarios que aplican el sistema.

VI. Llegada directa y no devolución: dos preguntas distintas

La Ley N.º 21.655 añadió un inciso final al artículo 2: solo pueden ser reconocidos conforme a los numerales 1 y 2 quienes lleguen directamente desde el territorio en que su vida o libertad esté amenazada, entendiéndose que lo hacen quienes viajan con escalas cuya estadía en un tercer país no supere sesenta días; el Subsecretario del Interior puede ampliar ese plazo en casos calificados. La misma ley incorporó al artículo 26, entre los antecedentes que deben considerarse, los Estados de tránsito o residencia previa y las razones por las cuales el solicitante no pidió refugio en ellos.

El tránsito por terceros países es jurídicamente relevante, pero deben distinguirse dos preguntas: si se cumplen los requisitos para reconocer la condición de refugiado, y si la devolución, reconducción o expulsión expondría a la persona a persecución, tortura u otros riesgos prohibidos. Se relacionan, pero no son equivalentes. El artículo 4 de la Ley N.º 20.430 prohíbe toda medida que tenga por efecto la devolución —incluido el rechazo en frontera— de un solicitante o refugiado al país donde su vida o libertad peligren; el artículo 6 del Reglamento aplica ese principio desde que la persona manifiesta su intención de pedir protección, y el artículo 28 bis lo reafirma durante la etapa inicial. A ello se suman el artículo 33 de la Convención de 1951 y el artículo 22.8 de la Convención Americana, con la fuerza que les confiere el artículo 5 inciso segundo de la Constitución.

La Corte Interamericana ha precisado estas obligaciones en el caso Familia Pacheco Tineo vs. Bolivia (2013) y en la Opinión Consultiva OC-25/18: oportunidad efectiva de exponer los motivos de protección, entrevista con intérprete cuando sea necesario, decisiones fundadas y recursos con efecto suspensivo frente a la expulsión. Por ello, aun cuando no se cumpla el requisito de llegada directa, la autoridad debe examinar, antes de expulsar, si la medida expone a la persona a un riesgo prohibido.

VII. Entrevista, prueba y vulnerabilidad: el núcleo de la evaluación individual

El Reglamento conserva garantías decisivas frente al control de admisibilidad: información sobre el procedimiento en el idioma del solicitante y posibilidad de contactar al ACNUR (artículo 38); entrevista individual y confidencial (artículo 40); información sobre el país de origen (artículo 41); y valoración de la prueba conforme a la sana crítica, con posibilidad de decidir sobre la base de indicios, presunciones y la credibilidad general del solicitante cuando falte prueba material (artículo 45). El artículo 3 exige, además, una perspectiva sensible al género, la edad y otras condiciones de vulnerabilidad.

Quien huye de la persecución o la violencia rara vez dispone de documentación completa, y la ausencia de documentos no equivale a la inexistencia de riesgo, en especial respecto de mujeres expuestas a violencia de género, sobrevivientes de tortura y niños, niñas o adolescentes. Un procedimiento eficiente no es el que resuelve en menos tiempo, sino el que decide oportunamente sin sacrificar las garantías que aseguran su corrección.

VIII. Propuesta del OGMDH-Chile: evaluar la calidad del sistema, no solo sus resultados

El análisis normativo y estadístico permite proponer una agenda institucional de seguimiento:

• →Transparencia estadística: publicación periódica de datos desagregados sobre solicitudes presentadas, acogidas a trámite, declaradas inadmisibles, desistidas, archivadas, reconocidas, rechazadas y pendientes, por nacionalidad, sexo y edad, que permita calcular tasas comparables con la metodología del ACNUR.
• →Criterios públicos de admisibilidad: dictación y publicación de los criterios para calificar una solicitud como «manifiestamente infundada», con fuentes de información de país de origen identificables y actualizadas.
• →Actualización reglamentaria: reforma integral del Decreto Supremo N.º 837 que armonice plazos, obligaciones y etapas con la Ley N.º 21.655, de modo que el solicitante conozca con certeza qué se le exige y en qué plazo.
• →Control de calidad de las decisiones: seguimiento de las resoluciones revocadas en sede administrativa o judicial y examen expreso del riesgo de devolución antes de ejecutar cualquier expulsión derivada de una inadmisibilidad, un desistimiento o un archivo.

IX. Conclusión

El 1,9 % no demuestra por sí mismo que el sistema de refugio chileno funcione mal, ni que funcione bien. Demuestra que la información disponible es insuficiente para evaluarlo. Lo que sí puede afirmarse es que, desde 2024, la puerta de entrada al procedimiento tiene rango legal, consecuencias severas y una validación constitucional que descansa expresamente en sus garantías.

Esas garantías —subsanación efectiva, entrevista personal, motivación suficiente, recursos y no devolución— no son concesiones del Estado ni obstáculos a la eficiencia. Son la condición de legitimidad del control que la ley autorizó. Un sistema de refugio confiable no es el que reconoce más ni el que reconoce menos, sino el que puede demostrar que cada decisión, favorable o desfavorable, fue adoptada conforme a derecho.

• ACNUR. (s. f.). Refugee Data Finder: Methodology. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
• Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2010). Ley N.º 20.430, que establece disposiciones sobre protección de refugiados, arts. 2, 3, 4, 26, 28 bis, 28 ter, 32 y 33. Texto actualizado por la Ley N.º 21.655. LeyChile.
• Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2011). Decreto Supremo N.º 837, de 2010, del Ministerio del Interior, que aprueba el Reglamento de la Ley N.º 20.430, arts. 3, 6, 8, 35, 37, 38, 40, 41, 44, 45 y 46. Última modificación: Decreto Supremo N.º 146 (D. O. 20 de abril de 2022). LeyChile.
• Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2013). Caso Familia Pacheco Tineo vs. Estado Plurinacional de Bolivia. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2013. Serie C N.º 272.
• Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2018). La institución del asilo y su reconocimiento como derecho humano en el sistema interamericano de protección (Opinión Consultiva OC-25/18, de 30 de mayo de 2018). Serie A N.º 25.
• Gutiérrez Merino, F., y Vargas Rivas, F. (2023). Trabas en el ejercicio del derecho humano a buscar y recibir asilo en Chile: el ingreso al procedimiento de asilo. Revista de Derecho (Valdivia), 36(1), 137–160. https://doi.org/10.4067/S0718-09502023000100137
• Ministerio del Interior y Seguridad Pública. (2022a). Decreto Supremo N.º 125, de 2021, que modifica el D. S. N.º 837, de 2010. Diario Oficial, 11 de enero de 2022.
• Ministerio del Interior y Seguridad Pública. (2022b). Decreto Supremo N.º 146, que modifica el D. S. N.º 837, de 2010. Diario Oficial, 20 de abril de 2022.
• Ministerio del Interior y Seguridad Pública. (2024). Ley N.º 21.655, que modifica la Ley N.º 20.430, para establecer una etapa inicial del procedimiento de determinación de la condición de refugiado, y la Ley N.º 21.325, en relación con la medida de reconducción o devolución inmediata. Diario Oficial, 20 de febrero de 2024.
• Organización de los Estados Americanos. (1969). Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 22.
• Organización de las Naciones Unidas. (1951). Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, art. 33.
• Servicio Nacional de Migraciones. (2026, 25 de septiembre). Solo el 1,9 % de las personas que solicitan refugio en nuestro país han sido aceptadas. https://serviciomigraciones.cl/solo-el-19-de-las-personas-que-solicitan-refugio-en-nuestro-pais-han-sido-aceptadas/
• Tribunal Constitucional de Chile. (2025). Sentencia Rol N.º 16.567-2025 (inaplicabilidad, arts. 26 y 28 bis de la Ley N.º 20.430), y causas Roles N.º 16.512, 16.514, 16.520, 16.522 y 16.560-2025.